Додати в закладки
Переклад
Translate
 Вхід в УЧАН Анонімний форум з обміну зображеннями і жартами. |
|
|
Скачати одним файлом. Книга: Розвиток податкової системи в перехідній економіці - Мельник
Розвиток податкової системи в перехідній економіці - Мельник
Розділ 1. Трансформація ролі держави в економіці та податкова система 1.1. CУТНІСТЬ ТА ЕВОЛЮЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЕКОНОМІКОЮ. 1.1. Cутність та еволюція державного управління економікою
Системоутворюючий вплив на процес еволюції податкової системи передусім мають відносини, які визначаються місцем та значенням ролі держави в суспільстві. Вони завжди були тим стрижнем, навколо якого розвивалися податкові відносини і формувалися податкові системи всіх країн.
Враховуючи те, що наше суспільство в цілому і держава зокрема переживають трансформаційний процес, який не мав аналогів у світовій практиці, важливо зрозуміти його сутність і, виходячи з існуючих закономірностей розвитку держави та, відповідно, її функцій у сучасних умовах, сформувати таку податкову систему, яка б відповідала потребам не тільки сьогодення, а й була здатна вирішувати проблеми, у першу чергу економіки, у перспективі.Теоретичні концепції ролі держави в економіці мають багате історичне підґрунтя. Держава як реальна дійсність, як практична реалізованість розуму найбільш влучно визначена Гегелем. Це сутність, влада якої перевершує все, що можна було б їй надати. Вона наділена волею, яку виявляє через державні дії (ухвали законодавчих актів, запровадження особливого стану) і завдяки яким змушує виконувати чи відміняє ті чи інші дії. Нарешті, вона має права та обов’язки щодо забезпечення нормальних умов життєдіяльності своїх громадян1. Тобто Гегель розглядає державу не лише як засіб, але і як мету. Її права потребують особливої поваги й шани, і до них треба підходити з тими безособистісними установками, які застосовуємо до явищ, що мають природу цілей у самих собі. Етатизм Гегеля, а саме: принцип суверенності держави і державних форм вияву, організації і дії, які визнаються етатизмом, по суті, є необхідною умовою для будь-якої концепції і практики домінування правової держави.
Філософська економічна думка щодо ролі держави в регулюванні економіки вказує на пряме ставлення суспільної влади до функціонування суспільного господарства будь-якої розвиненої економічної системи. Питання про роль держави – це питання про фундаментальні складові суспільного господарства, тобто його цілі, структуру, функціональний механізм тощо. Історія людської цивілізації не дає прикладів економіки, вільної від держави, чи такої, що не потребує держави, хоча ступінь і зміст втручання були різними. Починаючи з меркантилізму і завершуючи сучасними теоріями економічної політики, можна прослідкувати еволюцію теоретичного обґрунтування та практичного інструментарію державної економічної політики. І, разом з тим, за визнанням одного з найбільш відомих фахівців економіки державного сектора Джозефа Е. Стігліца, дебати продовжуються і сьогодні2. У цілому зроблено значний внесок у розуміння економіки державного сектора, хоча залишається багато питань, на які зараз ще не існує однозначної відповіді і, крім того, постійно з’являються нові. Разом з тим, передбачити подальшу еволюцію такої ролі можна лише з урахуванням попереднього розвитку та сформованих історичних закономірностей.Думка, що для найповнішого задоволення суспільних потреб необхідний сильний уряд, отримала найбільш широке визнання в ХVІІ – ХVІІІ століттях у поглядах прихильників школи меркантилістів. Вони обстоювали необхідність активних дій уряду для розвитку промисловості й торгівлі. Заснована на теорії меркантилізму протекціоністська політика держави вперше використала елементи розподільчої системи (тарифи, мито) для обмеження ввезень у країну. Як зазначає М. Кондратьєв, “система меркантилістів, по суті, рівним чином була системою практичної політики, системою, яка в основному відповідала на питання, яким чином бути народному господарству і як повинна себе вести щодо нього державна влада”3. Активна участь держави у народному господарстві того періоду забезпечила багатьом європейським державам економічне процвітання.
Водночас наявність у світі держав, які мали сильний уряд, результати дій якого були неадекватними економічному стану держави, призвела до пошуків причин таких розбіжностей. Дати відповідь на це запитання зробив спробу Адам Сміт у своїй першій праці “Багатство націй” (1776). Тут обстоювалася думка, що ефективнішим способом виробництва є прагнення людей до задоволення власних потреб (мотив особистої вигоди) та конкуренція, які, врешті-решт, сприяють задоволенню суспільних потреб. На думку А. Сміта, до визначальних мотивів розвитку суспільного виробництва належить, передусім, зростання продуктивної сили праці, завдяки якій “усі предмети поступово ставали б більш дешевими… і на їх виробництво необхідно було б витрачати все меншу кількість праці”, тому що із зростанням продуктивної сили праці “при затратах меншої кількості праці виробляється більша кількість виробів”4. Разом з тим, він зазначав, що “кількість продукту, отриманого із землі, рудників, рибальства, передбачає їх природну продуктивність і залежить від розмірів та належного використання капіталів, застосованих до них5 . Тобто крім зростання продуктивної сили та інтенсивності праці не менш важливим фактором суспільного виробництва є накопичення капіталу – засобів виробництва у формі основних фондів та матеріально-технічних ресурсів. Обмеження, що накладалися кількістю засобів виробництва, потребували суспільної організації праці. Звідси повна свобода у ринкових відносинах, яку проголошував А. Сміт, у практичній площині вимагала введення певних обмежень. Така суперечність пов’язана з поєднанням А. Смітом у методологічному плані двох різних, по суті протилежних способів пізнання економічного життя: аналітичного та описового. Намагаючись заглибитися в анатомію та фізіологію капіталістичної системи виробництва і виявляючи, таким чином, її внутрішні закономірності, фактично було описано та класифіковано зовнішню оманливу видимість цих явищ і зафіксовано залежності, які виступають на поверхні.Ідеї А. Сміта мали значний вплив на державу. Переважаючою стала думка щодо обмеження ролі уряду. Економіка керується “невидимою рукою”, що спрямовує її до виробництва необхідного найбільш якісного товару. Найвизначнішими економістами ХІХ століття (Джон Стюарт Міл та Насо-старший) була оприлюднена доктрина, відома як “laissez-faire” – “дозволяйте робити (чого хочуть)”, яка не визнавала втручання уряду у справи приватного сектора. Вільна конкуренція вважалася найкращим засобом захисту інтересів суспільства.
Починаючи з 20-х років ХХ століття, розвиваються ідеї мінімалістської держави. Спираючись на традиційні положення неокласичної ринкової концепції, її представники (Л. Мізес, Ф. Хайєк, М. Фрідмен) неухильно висловлювали думку про неефективність державної інтервенції в економіку.Історія свідчить, що не всі мислителі того часу були прихильниками цих поглядів. Реальність спонукала до появи інших теорій. Найефективніше ці спроби були реалізовані соціальними теоретиками (Карл Маркс, Сісмонді, Роберт Оуен). Вони захищали провідну роль держави в контролі над засобами виробництва. Згідно з теорією К. Маркса, на певному етапі суспільного розвитку в умовах подальшої концентрації капіталу його “монополія стає кайданами того способу виробництва, який виріс при ній та під нею. Централізація засобів виробництва та усуспільнення праці досягає такого пункту, коли вони стають несумісними з їх капіталістичною оболонкою. Вона вибухає, б’є година капіталістичної приватної власності. Експропріаторів експропріюють”6. Завдяки таким поглядам ще чіткіше була проілюстрована необхідність суттєвих обмежень повної свободи у ринкових відносинах. Ця доктрина, як відомо, була абсолютизована в СРСР і зазнала невдачі.
Особливо значних змін питання про вирішення проблем місця і ролі держави в регулюванні соціально-економічного розвитку зазнало впродовж ХХ століття, яке дало багато прикладів неефективності ринкових важелів, зокрема, вільної конкуренції. Аналізуючи ринкові невдачі за період від Великої депресії (30-ті роки) до початку 60-х років, економісти та політики, як зазначає Дж. Е. Стігліц, стикнулися з тим, “що економіка вільного ринку, навіть найбагатшого у світі, виявилася неспроможною задовольнити деякі основні потреби суспільства. Така модель економіки завжди породжувала періоди безробіття, і деякі з них мали масовий характер. За часів Великої депресії рівень безробіття сягнув 25 %, а національний продукт, порівняно з піковим 1929 р., зменшився приблизно на 30 %”7.Уряд США, долаючи депресію 30-х років реалізував ряд програм, які отримали загальну назву “нового підходу”. Саме в цій країні ліберальний реформізм пішов шляхом соціалізації ринкової системи, значною мірою підкоривши інтереси приватного підприємництва громадським і національним інтересам. Прийняті програми стосувалися як стабілізації рівня економічної діяльності, так і розв’язання конкретних соціально-економічних проблем (соціальне забезпечення, страхування від безробіття, федеральне страхування вкладників тощо). Ряд програм були розроблені та реалізовані впродовж 60-х років, коли президент Ліндон Б. Джонсон оголосив “війну з бідністю”. У результаті після Другої світової війни країна досягла небувалого рівня розвитку.
В Європі, що відзначалася глибокими традиціями соціал-демократичного руху та націоналізації приватної власності, розроблялися і втілювалися моделі, у яких різною мірою поєднувалися економічна свобода та громадський контроль, план і ринок, децентралізація і централізм. Найбільш відомі представники концепції “соціального ринкового господарства” – Л. Ерхард, В. Ойкен, Д. Коул, Е. Кросленд, Г. Мюрдаль.Водночас уже у 70-х роках фінансова криза зумовила необхідність більш критичного аналізу здійснених кроків. Головні результати цього аналізу – виявлення обмежень урядової діяльності, що перешкоджають успішній державній економічній політиці. Серед них було названо: обмеженість інформації уряду; обмежені можливості урядового контролю за окремими наслідками власної діяльності; обмеженість його впливу на бюрократію; обмеження, які накладаються політичними процесами. Проте це були саме обмеження, а не заперечення впливу держави в економіці. У країнах з розвиненою економікою вже майже чверть століття не виникає суперечок щодо важливості ролі держави в регулюванні економіки.
ХХ століття накопичило досвід практичного втілення авторитарної ролі держави у суспільно-економічному розвитку. Існування загальнодержавної форми власності створило умови та можливості такого гіпертрофованого впливу держави на розвиток економіки, який здійснювався через вплив загальнодержавних інститутів влади на кожного окремого економічного суб’єкта та їх взаємодію. “За державного соціалізму в його чистій формі всі економічні рішення ухвалює держава. Де-факто існує лише один економічний агент – держава. Ступінь свободи для окремих підприємств нульовий: усі рішення щодо цін, кількості затрачених факторів виробництва та обсягу виробництва, фірм-постачальників і фірм-покупців уже ухвалено. Окремі підприємства є просто підрозділами національної економіки (частинами єдиної майстерні, як називали це Бухарін та Преображенський)”8.У результаті практика взаємодії держави й економіки окреслила два типи теоретичних систем. Перший – держава – “нічний сторож”, вимушена необхідність, пов’язана з потребами підтримки сприятливих умов для розвитку приватної економіки і стабільності громадянського суспільства. Другий – держава – основа керованого розвитку системи вільного підприємництва, трансформатор системи “експропріаторів” у цивілізовану ринкову систему.
Зміну ролі держави і державного регулювання економіки впродовж ХХ століття яскраво ілюструє такий загальний показник, як питома вага державних витрат у ВВП. Якщо у промислово розвинених країнах Організації економічної співпраці та розвитку (ОЕСР) у 1870 році цей показник становив 8 % ВВП, то протягом наступних ста років зріс у 5,5 раза (у 1917 р. – 15 % ВВП; у 1980 р. – 43–44 % ВВП; у 1995 р. – 48–49 % ВВП). За період з 1950 до 1993 року частка державних витрат у ВВП зросла у США з 20 до 38 %, у Японії – з 20 до 38 %, у Великій Британії – з 36 до 50 %, у Франції – з 31 до 54 %. Зараз, як зазначається у Звіті про світовий розвиток – 1997 “Держава у світі, що змінюється”, підготовленого Світовим банком, державні витрати досягають майже половини ВВП у промислово розвинених країнах ОЕСР і майже одну чверть – у країнах, що розвиваються. Такі тенденції відбилися на динаміці питомої ваги податків у ВВП. При всіх умовностях оцінки ВВП, на початку ХХ століття видно, що від податкових стягнень у середньому 10 % ВВП до Першої світової війни країни підходили до 20 % в середині століття. Зараз ця частка коливається в межах від 30 % до 50 % ВВП. Зокрема, у 1996 році вона становила у США – 30 %, Японії – 31 %, Великій Британії – 37 %, Франції – 44 %. Лідерами є Данія, Швеція та Бельгія, де цей показник перевищував 50 %.Наведені дані ілюструють різний ступінь втручання держави в економіку та його нерівномірність у розрізі окремих країн, однак жодною мірою не можуть свідчити про ефективність державного навантаження на економіку. Відповідь на таке питання є предметом активної дискусії та пошуків, у тому числі й цієї роботи. У даному випадку слід лише відзначити досить поширену думку про те, що багато країн у сучасних умовах фактично досягли межі перерозподілу частки ВВП через бюджет, особливо з огляду на цю проблему в соціально-політичному розрізі. Подальше зростання такої частки здатне викликати якісні зміни в економічній природі суспільства9.
При всіх розбіжностях, які проглядають при аналізі фіскальної політики, історична динаміка трансформації ролі держави свідчить про залежність питомої ваги дохідної та видаткової частин бюджету у ВВП від рівня розвитку окремої країни, ступеня втручання держави в економіку. Це позначається й на можливостях виконання державою своїх функцій.Економічна теорія дає й інші точки зору на проблему закономірностей щодо державних витрат. Так, у 1863 р. А. Вагнером був розроблений “Закон про постійно зростаючу державну діяльність”. Він передбачав, що держава не обмежуватиме свої функції традиційною діяльністю правової держави. Вона дедалі більше буде брати на себе завдання, зумовлені цілями культури і добробуту. Природно, це зумовить і відповідне зростання рівня державного навантаження на економіку. Однак однозначної оцінки обґрунтованості тенденції зміни державних видатків отримано не було. Зафіксована тенденція значною мірою була поверхневою, оскільки абсолютне зростання частки держави не завжди означало відносне. З огляду на ціну, яку необхідно заплатити за забезпечення загального добробуту, спеціалістами МВФ зроблено висновок про можливість зниження частки державних витрат без втрат для суспільного добробуту10. Можливість зниження частки витрат держави зумовить відповідні рішення і щодо податкової політики.
У демократичних країнах, де існує інститут виборів, розмір і роль держави залежить від процедури прийняття політичних рішень. У найбільш простому випадку, коли функціонує пряма демократія, тобто коли політичні рішення приймаються окремими учасниками голосування безпосередньо, працює модель з учасником голосування, який має медіанний дохід. Вона показує, що розмір держави детермінується пріоритетами так званого “середнього виборця”. Ця концепція ґрунтується на простій ідеї. Кожен виборець прагне до максимізації функції індивідуальної корисності, тобто є раціональною особою, і, виходячи з того доходу, який він здатен отримати, вирішує для себе, яку його частку віддати державі у формі податків. За умови відсутності в кожної особи-члена певного суспільства розбіжностей у соціально-економічних пріоритетах, відповідно, не було б ніякої незгоди щодо розміру держави та рівня її витрат.На практиці, звичайно, виконання цієї умови неможливе. Тому в країнах, що гарантують свободу волевиявлення кожної окремої особи, тобто демократіях, більш ефективною є мажоритарна система голосування, яка дозволяє дійти згоди щодо розмірів держави. Рівновага мажоритарної системи голосування представляє собою кількість суспільного блага, якого потребує індивідуум з медіанним доходом. Відповідно, якщо його вимоги змінюються, необхідно очікувати і змін у рівні державних видатків.
В Україні відбуваються постійні зміни процедур прийняття політичних рішень. Сьогодні спостерігається загальна тенденція до збільшення ролі пропорційної системи голосування, відповідно, роль мажоритарної зменшується. Це дає певні підстави стверджувати, що негативні економічні, демографічні й політичні процеси в Україні, які мали і мають місце у перехідний період, породжують і концептуальні суперечності податково-бюджетної сфери.З одного боку, у нашому суспільстві чітко простежуються інтереси економічних сил, угруповань, що в більшості представляють національний капітал. Вони прагнуть зменшення податкового тягаря, відповідно, має зменшитися і роль держави. Але з іншого – третина населення України – це пенсіонери, які прагнуть до відтворення соціальних стандартів, що надавала їм адміністративно-командна економіка, тобто голосують за лівих. Подібна структура електорату в Україні прямо порушує основну умову ефективності демократії: усі особи, що приймають рішення, є одночасно споживачами суспільних благ і платниками податків11. Пенсіонери не є платниками податків, а отже, прагнення до ліберальної моделі не підкріплюється вимогами третини українських виборців.
Відсутність політичної угоди, консенсусу між інтересами різноспрямованих соціальних угруповань є одним із головних чинників, які породжують антагоністичні суперечності щодо ролі та функцій української держави і надають особливої специфіки бюджетно-податковим проблемам. У свою чергу, без відповідних перетворень, максимальної ефективності методів державного регулювання неможливо вирішити макроекономічні проблеми перехідної економіки.Політика витрат – одна з найпомітніших рис державного управління економікою. Говорячи про вектор розвитку такої політики, слід враховувати її багатогранність. З одного боку, вона уособлює та пояснює трансформації ролі держави в економіці. З іншого – динамічний характер бюджетних видатків безпосередньо зумовлений динамізмом ролі держави. Ці процеси відбуваються і в сукупності їх елементів, і кожен з них має свій, особистий вектор розвитку, притаманний саме даній сфері. У такому розумінні політика витрат у цілому є багатовекторним процесом. Та все ж названі складові знаходяться у певній субординації. Оскільки мова йде про політику витрат як цілісність, то визначального значення набуває загальний вектор її розвитку. Очевидно, що це повністю стосується і податкової політики. Сутність, роль, розмір, функції держави виступають першопричиною щодо функціонування окремих елементів, вибору методів державного регулювання економіки (зокрема, бюджетно-податкових), їх ефективності. У такому розумінні сутність та закономірності трансформації ролі держави в економіці здійснюють перетворюючий вплив на політику витрат, податкову політику, які як частини системи підпорядковані цілому. Тому важливо в першу чергу приділити увагу детермінантам, які впливають, насамперед, на формування змістовних ознак економічної ролі держави. А в подальшому звернутися до проблеми ефективності економічної ролі держави через її фіскальну політику, податкову систему, податки.
Загальні тенденції історичної взаємодії держави та економіки дозволяють зробити висновок, що суперечності, які визначилися на історичних етапах державного втручання в економіку, не просто теоретичне підґрунтя, а авторитетна засторога при обґрунтуванні практичної моделі. Сьогодні при визначенні економічної політики вони спонукають до необхідності виваженого ставлення до дій як “невидимої руки”, так і держави. Ефективність цих дій в обох випадках можлива лише за певних обмежень. Варто ще раз наголосити, що і системи вільного ринку, коли втручання держави мало епізодичний характер, і всепоглинаюча директивна економіка себе вичерпали. Це підтвердили Велика депресія 30-х років у США і розпад економіки СРСР на початку 90-х років. У більшості країн на зміну прийшла система економічного управління, яка поєднує ринкові та адміністративні важелі регулювання і управління в їх певних пропорціях у кожній окремій державі. Та як би не були поширені у світі методи ринкової саморегуляції, якою б високою не була частка приватного сектора в економіці, держава, змінивши у ході еволюції свої функції у системі економічного управління, не стала і не повинна стати другорядним фактором соціально-економічної динаміки. У цьому і полягає одна з принципових ознак сутності економічної ролі держави в ринковій економіці, яка накладає суттєвий відбиток на хід розв’язання всіх пов’язаних з нею проблем. На жаль, це не завжди послідовно втілюється. Останнє підтверджується досвідом новітньої історії України. Мінімізація ролі держави на старті ринкових перетворень, непослідовність, поверховість дій та заходів держави з реформування господарської системи в подальшому, недостатня концептуальна визначеність не лише механізму, а й самої ідеї необхідності та місця держави в трансформаційних перетвореннях (про це більш докладно буде йти мова в наступних розділах роботи), стали однією з основних причин, які відкинули українську економіку далеко назад.Уся динаміка історичного розвитку свідчить, що держава й економіка взаємозалежні й взаємозумовлені. Якщо ми спробуємо з’ясувати, що тут первинне, то виявимо, що питання у такій постановці взагалі некоректне. Вони на рівних визначають шляхи розвитку суспільства, завжди пов’язані між собою. Інша річ – межі та форми такого зв’язку.
Такому розумінню сприяють, насамперед, об’єктивно існуючі стабільні причини, які відтворюють необхідність включення держави в економічне регулювання. Звертається увага на основні з них:а) неможливість успішної економіки поза визначеністю і цілісністю її територіального простору, що забезпечується саме державою;
б) пріоритет держави у визначенні загальнонаціональних цілей. Бізнес, яким би масштабним він не був, зобов’язаний поважати такі цілі, рахуватися з ними. Недопустима ситуація, коли той чи інший бізнес або підприємницька група підпорядковують собою цілі й духовні цінності нації;в) узгодження економічних інтересів у межах усієї країни. Якщо система балансу інтересів підпорядковується економічно-політичним цілям окремої соціальної групи, це призводить до соціальних потрясінь і, нарешті, до кризи держави.
Украй важливо також зважати й на те, що економіка живить державу в усіх цивілізаціях. З іншого боку, кожна економічна операція невіддільна від умов, що диктуються державою. Це підтверджується всім ходом історичного процесу. Здійснити суспільний товарно-грошовий процес, що лежить в основі економіки, без участі держави, її влади, волі та порядку неможливо. Діючі в економіці принципи приватної ініціативи і вигоди, конкурентної боротьби, стихійної самоорганізації не забезпечують такої ефективної організації, яка б не вимагала додаткового коригування. Економічний розрахунок може працювати як на економіку, так і проти неї, породжувати протилежні тенденції, при цьому не завжди їх урівноважуючи. Регулювання ж, навпаки, здатне надати економіці можливості ефективної реалізації. До “нових правил гри”, розроблених державою поряд з традиційними, які полегшують становлення і розвиток ефективного господарювання, у нових умовах відповідно до завдань трансформаційного характеру належать: нові інституції фінансового сектора економіки, інфраструктура ринків, підтримка конкуренції та вільного ціноутворення, цивілізованих відносин між суб’єктами ринку, розвиток підприємництва тощо. Економічний успіх залежить від мудрості держави, яка регулює його розвиток в усіх вищезазначених напрямах. Можна вважати гіпотезою тезу, що саме держава повинна взяти на себе відповідальність за стан і рівень економічного прогресу країни та визначати роль бізнесу у цьому процесі. У такому трактуванні проглядає наступна суттєва ознака ролі держави в новітній економічній системі, яка відповідно визначає і вибір методів її втручання в економіку.Державне регулювання не повинно переходити в управління економікою, хоча в окремих випадках і воно буває необхідним. Управління, яке обмежується встановленням відносин “наказ – виконання”, внутрішньо не притаманне економіці. Звідси витікає важлива ознака державного управління економікою: не керувати, а регулювати в межах функціональних дій самої держави та сфер, які залишилися поза межами ринкової економіки чи її ефективності, виконуючи при цьому роль своєрідного гаранта ефективного функціонування ринкової системи.
Регулювання як потреба і властивість у першу чергу самої економіки є також вимогою середовища, що охоплює економіку, адже її регулювання викликане не тільки суто економічними мотивами. Історична практика ілюструє проникнення держави в усі “щілини економічної системи”, коли вона ставить перед собою різноманітні завдання. Усе, що є в економічній системі, може бути об’єктом державної уваги або ініціювати державні дії. Попри могутню силу приватної ініціативи вільного підприємництва, держава з її фінансовими можливостями необхідна для вирішення позаекономічних завдань12. Через податки і бюджетні видатки держава реалізує свої функції, керуючись при цьому, в тому числі, й позаекономічними мотивами.У 50-ті роки в економічну теорію були введені поняття нормативної і позитивної ролі держави. Перша полягає в тому, що держава повинна робити, щоб сприяти зростанню національного благоустрою. Вона ґрунтується на висновках економічної теорії. Друга характеризує фактичні дії держави. Поряд з положеннями економічної теорії, вона оперує нормативними і законодавчими актами, синтезуючи їх з практикою застосування. У ринково орієнтованих демократіях Заходу, де зародилась більшість сучасних економічних теорій, вважається, що нормативна роль держави має у своїй основі політичний процес, у якому немає інших цілей, окрім цілей індивідуальних громадян чи виборців. Саме це пояснює, чому більшість вбачає існування нерозривного зв’язку між ринковою економікою і демократією.
В ідеалі припустима і фактична роль держави повинні співпадати, тобто якщо держава буде робити те, чого від неї чекають, суспільний благоустрій максимізується. Реально ж між тією чи іншою ролями завжди спостерігається розрив, іноді досить значний. Тому в багатьох країнах відчувається велика потреба в реформах, які забезпечували б зближення позитивної і нормативної ролі.Причини розриву між тією чи іншою роллю держави різноманітні. Однією з них є те, що поточний розвиток часто продовжує визначатися політикою минулих років або є наслідком попередніх рішень. Серед таких причин – відмінності між інтересами тих, хто керує, і тих, ким керують; помилки з боку політиків; недостатнє володіння інструментами економічної політики. Важливу роль відіграють і такі фактори:
– менталітет населення, який визначається культурною спадщиною або релігією, та система індивідуальних характеристик груп населення, конкретної людини щодо економіки і держави в цілому;– рівень економічного розвитку країни, що залежно від розвиненості ринкових відносин і приватного сектора визначає потребу в більшому чи меншому втручанні;
– ступінь відкритості економіки, високий рівень якої потребує відповідного державного регулювання;– рівень технологічного розвитку, який визначає наявність чи відсутність природних монополій, а також необхідність у регулюванні деяких нових видів діяльності;
– якість апарату державного управління, яка зумовлює межі ефективного втручання урядів в економіку.Таким чином, окреслюється і така ознака сутності державного управління економікою, яка полягає в доцільності його здійснення тільки в межах функціональних дій самої держави та сфер, які залишилися поза межами ринкової економіки чи її ефективності. Очевидно, що її дотримання в реальній дійсності дозволило б оптимізувати навантаження на економіку, яке реалізується державною податковою системою через податки.
У результаті постає завдання набуття системою державного управління економікою необхідної гнучкості, в основі якої – відповідні теоретичні обґрунтування, оцінка реальної ситуації та наслідків стратегічних і тактичних передбачень. Щодо цих передбачень, то існують такі прогнози. Поділ періоду входження у розвинені ринкові відносини на окремі етапи дозволив відобразити основні особливості окремих країн щодо ступеня втручання держави в їх економіку та згрупувати їх за таким критерієм13.Перший етап включає широкі регулюючі функції держави щодо розгалуженого спектра економічних процесів. Він характерний практично для всіх транзитивних економік, до яких належить і Україна. Існує думка, що для України перший етап буде продовжуватися до 2035–2040 років.
Другий етап передбачає звуження функції втручання держави в розвиток економіки, передавши їх суто ринковим відносинам. Актуальними залишаться такі функції, як зайнятість населення, рівень інфляції, сальдо платіжного балансу, сталий рівень економічного розвитку. Невелика група країн уже пройшла перші два етапи у період з 30-х до 80-х років ХХ ст. і сьогодні перебуває на третьому етапі розвитку своїх економік.Третій етап характеризується подальшим зменшенням рівня втручання держави в економіку. Лише найважливіші стратегічні завдання – контроль над інфляцією та досягнення нової якості економічного зростання – тепер стоять перед державою. На цьому етапі знаходяться такі країни, як США, Японія, Великобританія, Швеція, Франція та деякі інші. Висловлюється припущення, що саме на третьому етапі суспільство відчує потребу у пошуці нової системи суспільного ладу, у якій поєднаються позитиви капіталістичної системи та ідеали, здебільшого теоретичні, соціалістичної системи.
Кожна країна, керуючись цілями власної економічної політики, приймає рішення щодо державного втручання в економіку. Однак при цьому існує загальний вектор прийняття таких рішень, який формується під впливом сукупності факторів. Серед них слід назвати: по-перше, здатність держави через регулювання економічної діяльності суб’єктів ринку виконувати роль стабілізуючого фактора суспільного розвитку; по-друге, розуміння складності теоретичного обґрунтування та практичної реалізації присутності держави в економіці, адекватної складності самої економіки; по-третє, залежність ефективності державного управління від умов, коли держава не керує, а саме регулює економіку в межах функціональних дій самої держави та сфер, які залишилися поза межами ринкової економіки чи її ефективності; по-четверте, гнучкість системи державного управління економікою через постійний пошук та послідовне втілення ефективних моделей і методів державного втручання, адекватних визначеним пріоритетам. Складність взаємозалежності цілого та його частин і полягає в тому, що якість та послідовність практичної реалізації кожного з цих елементів здатні зумовити визначальний вплив на характер і зміст цілого. Саме тому проблема економічної ролі держави потребує подальшого осмислення теоретичного підґрунтя, схем, що узагальнюють практику взаємодії держави й економіки, критичного осмислення на основі сучасних тенденцій традиційних уявлень, у процесі яких докорінно змінювалася роль держави.Відзначаючи постійне зростання протягом ХХ століття впливу держави на економіку (з 1913 до 1995 року частка державних видатків у ВВП в індустріально розвинених країнах зросла в середньому від 12 до 45 %), а також те, що конкретні форми і методи, які забезпечували практичне втілення механізму державного регулювання, на окремих етапах розвитку економічної теорії та практики господарювання змінювалися залежно від потенціалу, можливостей, рівня розвитку країни, зовнішніх умов та багатьох інших факторів, ці зміни все ж грунтувалися переважно на двох концепціях: кейнсіанстві та монетаризмі. І сьогодні ці концепції, постійно трансформуючись, обумовлюють відповідні напрями економічних реформувань, у тому числі і в економіках перехідного типу. Перша знаменує собою інституціонально-кейнсіанський варіант еволюційних змін, або градуалістської політики, друга – ліберально-монетарний варіант радикальних змін, або політику “шокової терапії”. Тобто історія свідчить про відому одноманітність функціонування та розвитку. Проте кожний перехід відкриває нові сходинки, тому важливо не тільки їх врахувати, але й прагнути реально та, по можливості, одночасно реалізувати всі аспекти процесу перетворень.
У найбільш загальному щодо державного регулювання контексті основний зміст кейнсіанської концепції полягає в активній ролі держави у вирішенні завдань стабілізації економіки, пом’якшенні економічних спадів і стимулюванні зростання, оскільки власне ринок не спроможний вирішити ці завдання з належною ефективністю. Об’єктами державної економічної політики виступають заходи, спрямовані на підвищення попиту, інвестицій, зростання експорту і державних витрат, які формують рівень виробництва, зайнятості, доходів і цін. Це пояснюється тим, що згідно з цією концепцією коливання сукупних витрат впливають, насамперед, не на ціни, а на виробництво і зайнятість. Тому основними категоріями на макроекономічному рівні, якими оперує така концепція, виступають дохід, інвестиції, рівні споживання, заощаджень та зайнятості, відсотки за кредити. Державне регулювання полягає у впливі на величину сукупного попиту через його головний інструмент – бюджет.Теорія дефіцитного фінансування державних витрат виступає на порядок денний, особливо з розвитком неокейнсіанського напряму. Зокрема, вважається, що дефіцит бюджету, викликаючи розширення грошового обігу, зумовлює зростання виробництва. Заміщення приватного попиту на гроші державним досягатиметься через реальне зростання економіки, низький відсоток на кредити та розширення грошової пропозиції.
Концепція монетаризму базується на протилежних позиціях. Згідно з її положеннями високий ступінь макроекономічної стабільності найкращим чином забезпечує система вільного ринку, що діє на основі конкуренції за умови мінімізації втручання держави у функціонування економіки. Визнається, що коливання сукупних витрат впливають саме на ціни продукції та ресурсів, а не на рівні виробництва і зайнятості. Тому втручання держави у монопольну політику, фінансово-бюджетну та грошово-кредитну системи підриває здатність вільного ринку до забезпечення макроекономічної стабільності. Саме незадовільна грошова політика, на думку прихильників концепції монетаризму, провокує інфляцію, спад економіки, безробіття, кризи платіжного балансу.Вирішальними для оздоровлення економіки у такий спосіб визнаються жорстке регулювання приросту грошової маси, зниження рівня податків і кредитів, зменшення соціальних витрат, забезпечення вільного розвитку підприємництва, ринкове ціноутворення, скасування мінімальних рівнів заробітної плати. Методи державного регулювання переорієнтовуються з антициклічного регулювання попиту на стимулювання довгострокового зростання, інвестиційної активності, ліквідацію диспропорцій, структурну перебудову економіки. Відбувається відмова від політики повної зайнятості, акцент переміщується у бік боротьби з інфляцією.
Світова практика демонструє приклади застосування обох концепцій. У 30-ті роки мав місце перехід від моделі неврегульованого ринку до кейнсіанської парадигми, у 70-ті роки – від останньої до монетаризму. Кейнсіанська концепція домінувала в США після Великої депресії 30-х років, в індустріальних країнах Європи – у повоєнний період, що в обох випадках слугувало підтвердженням її ефективності. Цей досвід достатньо чітко окреслив основну закономірність: переваги кейнсіанської концепції проявляються саме в складних умовах розвитку економіки. Цьому є свої пояснення, які випливають з вищезазначених узагальнених характеристик. Державне регулювання логічне в умовах становлення ринку, саморегуляція потребує його зрілих форм. Проте цей висновок не завжди однозначний і в часі, і стосовно конкретної держави. Так, Японія, яка, починаючи з повоєнного періоду і до сьогодні, надає перевагу кейнсіанському підходу, демонструє високий рівень розвитку національної економічної системи. Усі ці процеси збагатили світовий досвід відповідними положеннями, значення яких важко переоцінити, особливо для країн, які переживають подібні зміни.Щодо практичного використання в умовах України кейнсіанської концепції державного регулювання, яка базується або на зниженні податків, або на збільшенні державних витрат чи поєднанні цих заходів з метою розширення сукупного попиту, слід зазначити, що розширення видатків бюджету не можна визнати обґрунтованим в умовах їх надмірних обсягів, а саме це має місце в Україні. Більш прийнятним бачиться варіант зниження податків, однак за відсутності структурних реформ політика розширення сукупного попиту не спроможна бути ефективною, а при умові достатньої грошової маси може навіть викликати загрозу інфляції. Сукупний попит слід стимулювати одночасно із сукупною пропозицією, що зумовлює потребу активізації структурних реформ і стимулювання виробництва. Як буде показано далі, порушення таких вимог здатне призвести до поглиблення існуючих протиріч.
У сучасній економічній теорії названі концепції оцінюються по-різному: від протиставляння до становлення нового оригінального напряму економічної думки – теорії перехідної економіки14 . Це обумовлено, з одного боку, наявністю позитивних моментів, які містяться в кожній з концепцій, а з іншого – складністю моделювання перехідних систем. Формування та реалізація транзитивних перетворень потребують урахування співвідношення загального та особливого, універсального характеру світового економічного знання та національного досвіду. Те, що практичні рекомендації, сформовані на основі звичних теоретичних підходів, не дають бажаної результативності, активізує необхідність пошуку альтернативної методології, яка, природно, потребує осмислення та розумного симбіозу загальнотеоретичних проблем системних трансформацій. Сьогодні йде пошук форм і методів регулювання світового ринку на наднаціональному рівні: готується трансформація системи регулювання економіки у глобальному масштабі. Ця обставина надзвичайно суттєва для дослідження вітчизняної економічної системи.Розглядаючи еволюцію форм і методів державного регулювання економіки, не можна залишити поза увагою можливості змішаних підходів до організації та структури інститутів регулювання.
В історичному періоді традиційно відрізняють, по-перше, “чистий капіталізм”. Тут передбачається, що при досягненні вимог дії чистої, досконалої конкуренції немає жодної необхідності державного втручання у функціонування системи чистого капіталізму. Однак відразу слід зазначити, що такої системи ніколи не існувало та не існує й зараз; швидше, це ідеал ринкової системи, до якої капіталістичний спосіб виробництва повинен був прагнути. Об’єктивно закладені внутрішні протиріччя капіталізму (які одночасно є джерелом його розвитку) віддалили капіталістичну систему від системи “чистого капіталізму”.По-друге, виділяють командну економіку, за західною термінологією, або, за термінологією постсоціалістичних країн, “адміністративно-господарську систему”, головний зміст якої виражено у самій назві. Основна ознака такої системи – панування виробника над споживачем і як результат – вибір у споживача відсутній, суспільна оцінка праці товаровиробників спотворюється і, врешті-решт, стає хибною, суб’єктивною. У результаті ефективність системи неухильно знижується, що є критично важливим при вирішенні питань її існування.
І, нарешті, змішані системи. Власне, ідея “змішаної економіки” була викладена австрійським економістом А. Вагнером у книзі “Основи політичної економії”. На його думку, загальнодержавне господарство – це не якась окрема і єдина система, а сполучення трьох різних господарських систем: а) приватний капіталізм з його прагненням до отримання максимального прибутку; б) суспільно-господарська система, що керується принципом спільної користі; в) благодійна система, діюча за альтруїстичними спонуканнями.Подальший розвиток теорія “змішаної економіки” отримала в 30-ті роки ХХ ст. у працях американських економістів, особливо С. Чейза, якому і належить термін “змішана економіка”. У наукових дослідженнях Дж. Кейнса, Е. Хансена, Л. Харріса, П. Самуельсона та ін. відображається основний напрям пошуків конкретних шляхів поєднання, визначення пропорцій між приватною та державною власністю, методів запобігань кризовим режимам економіки.
Досягнення найкращого поєднання цих систем, без перебільшення, є сьогодні центральним завданням багатьох держав, їх економічної політики. Водночас, уже накопичено значний досвід практичного застосування змішаних економік. Високою результативністю, зокрема, відзначаються китайська та індійська системи. Перша поєднує у собі ліберальний режим та експортну орієнтацію швидко зростаючих “вільних зон” з жорстким державним регулюванням та замкненістю внутрішнього ринку. Друга узгоджує самоорганізацію внутрішнього ринку (з його закритістю від іноземних коінкурентів) з активною політикою стимулювання економіки на основі державних інститутів. В обох випадках економіки швидко розвивалися, забезпечуючи високі темпи приросту (більше 6 % відсотків у рік), незважаючи навіть на глобальну фінансову кризу.Країни Південно-Східної Азії, які нещодавно також демонстрували швидкий та стійкий розвиток, реалізували синтезуючу активну політику розвитку на основі інститутів державного регулювання з поступовою лібералізацією внутрішнього ринку. Що ж до втрати останнім часом даними країнами стійкості, то фахівці вбачають основні причини цього у невиправданому форсуванні (під тиском міжнародного капіталу та МВФ) лібералізаційного процесу. Це призвело до внутрішніх диспропорцій налагодженої системи через вплив спекулятивного капіталу15. Подібна ситуація була характерна для Японії. Форсована лібералізація її економічної системи, яка синтезувала у собі активну політику розвитку, експортну орієнтацію та закритість внутрішнього ринку, призвела до її дезорганізації та втрати стійкості.
З досвіду реформування постсоціалістичних систем, за оцінкою Ю. Ольсевича, виділяються “дві здорові моделі перехідної економіки – чеська та китайська”16.Сутність першої моделі – у проведенні прискореного роздержавлення державного сектора, повна лібералізація економіки. Її вибір рядом країн (Польща, Чехія, Словаччина, Угорщина, Україна, Росія) був однозначно зумовлений сценарними рекомендаціями міжнародних фінансових організацій. Що стосується кінцевих результатів застосування цієї моделі, то в Україні, наприклад, її наслідком стало падіння виробництва, реального ВВП (спричинене, насамперед, негайним порушенням вертикальних та горизонтальних зв’язків), багатостороння фінансова та соціальна криза. Якщо за роки Великої депресії, як вказувалося вище, спад виробництва у США був на рівні 25 %, то в Україні він становив 30 %. Фактично всі країни переліченого ряду відзначалися загальноекономічним падінням. Те, що його рівень відрізнявся за окремими країнами, – наслідок різного рівня їх практичної адаптації до застосування згаданих рекомендацій, що буде проілюстровано в подальшому.
Другий напрям реформувань характеризувався “м’яким” входженням у ринок, базувався, що не менш важливо, на відповідному ідеологічному підґрунті і відзначався послідовністю заходів господарського реформування у напрямі ринку. Він був успішно реалізованим у Китаї та В’єтнамі.Отже, коректна наступна постановка проблеми. Змішані системи (за певних умов) мають високий потенціал ефективності. Однак при вирішенні питань реалізації цього потенціалу виникає комплекс складних проблем. Вони стосуються як розробки теорії трансформації, так і вибору адекватної умовам країни моделі і практичних методів її реалізації. З їх сукупності далі виділено окремі вузлові, намічено головні та альтернативні попереднім вимоги до організації процесів формування змішаних систем. Дуже коротко вимоги до забезпечення ефективності синтезу різних систем державного регулювання вказують на багатовекторність такого процесу і зводяться до таких:
– визнання цільовою функцією реформаційних перетворень підвищення соціально-економічної ефективності економічної системи. Тому інститути державного регулювання не повинні заміщати процеси ринкової саморегуляції чи надбудовуватися над ними. Стоїть завдання створення єдиного цілого. Інакше системний ефект не забезпечується, що спрямовує проведені реформування на отримання негативного результату;– концептуального забезпечення і високого рівня інформованості з метою побудови нової моделі та формування сприяння і довіри до її дієздатності;
– цілісність конструкції, що створюється, внутрішня узгодженість та злагодженість її головних елементів. Інакше вона формуватиметься спонтанно, відкидаючи несумісні елементи та створюючи ті, яких бракує;– недопустимість форсованого впровадження. Лібералізація повинна здійснюватися поступово при збереженні дії основних інститутів державного регулювання;
– послідовність та виваженість у напрямі обраних пріоритетів, зважаючи на те, що економічні процеси та їх результативність піддаються змінам не миттєво, а вимагають певного часу та ресурсів;– стійкість та захищеність від необґрунтованого втручання зовнішніх чинників.
Наведені вимоги стосуються і України. Водночас результати здійснених трансформацій у її новітній історії вказують на незадовільний рівень вирішення завдань взаємодії ринку та держави з точки зору врахування та реалізації багатовекторності такого процесу. У такому разі правомірним є виявлення формуючого значення, “внеску” ринку та держави в отриманий в Україні результат ринкових перетворень, адже будь-який з цих чинників спроможний стати вирішальним у долі існування такого результату. Стоїть завдання своєчасного і врівноваженого впливу кожного з чинників на функціонування економічної системи з тим, щоб у міру становлення ефективної соціально-економічної структури суспільства їх вага знижувалася до звичайного протиріччя в межах існування змішаної системи.Формування змішаної системи для багатьох транзитивних економік висуває завдання першочергової побудови ринку. Справа в тому, що перехід від планово-розподільчої до змішаної економіки потребує проміжного етапу – етапу ринкової економіки. Остання ж як ефективна форма господарювання та засіб досягнення більш глобальної мети, яку визначає суспільство, є складним і суперечливим щаблем розвитку економічних систем. Досвід його подолання свідчить, що в перехідний період особливо великою стає роль держави, оскільки багато функцій тоталітарної системи вже спрощені, а нові ринкові ще не сформувалися. Це пояснює, чому останнім часом проблема економічної ролі держави знову набула рис гострої полеміки: адже від її розв’язання багато в чому залежить майбутнє транзитивних економік, здатність забезпечити максимізацію загального динамізму виробництва, зведення до мінімуму негативних економічних і соціальних наслідків ринкових диспропорцій, які постійно виникають і в розвинених у ринковому плані економіках, а особливо гостро стоять у перехідних економіках, де взаємовідносини між державою та ринком тільки формуються, і цей процес ще буде тривати.
Загальні тенденції історичної взаємодії держави і ринку вказують на помилковість тверджень щодо досконалості як суто ринкового механізму, так і державного регулювання. Відповідь на цю проблему влучно сформульована Дж. Гелбрейтом: “Існує велика сфера господарської діяльності, в якій роль ринкових механізмів не підлягає сумніву і не повинна заперечуватись, але є й не менш широка, постійно зростаюча у міру підвищення рівня економічного добробуту, сфера, де послуги і функції держави або жорстко необхідні, або уявляються доцільнішими з соціальної точки зору”17. Справді, ринкові механізми, незважаючи на свій спонтанний характер, дозволяють досягти певної рівноваги між попитом і пропозицією, оскільки гнучкість цін через вільну конкуренцію (якщо остання має місце) зводить відхилення від рівноважного стану до мінімуму. Це сприяє прийняттю агентами ринку раціональних рішень щодо виробництва, збуту і використання економічних ресурсів. Досягнення суб’єктами підприємництва через власні економічні інтереси високої ефективності, врешті-решт, сприяє результативності економіки в цілому. Децентралізація влади як неодмінний супутник ринкової економіки, політичний плюралізм та демократія сприяють ефективності суспільного виробництва. Разом з тим, помітним явищем ХХ століття стало монополістичне та олігополістичне витіснення досконалої конкуренції. Ринок не в змозі самостійно досягти оптимального розв’язання такої проблеми. Наявність зовнішніх впливів, розрив між приватними та соціальними витратами, внутрішньо притаманні ринку протиріччя, що проявляються через суперечності між приватними та суспільними, поточними та довгостроковими інтересами, – це лише частина завдань, які потребують державного втручання.Однією з основних функцій держави в ринковій економіці є перерозподіл доходів. В ідеалі він повинен базуватися на заходах, які не підривають ефективну власність, але в реальному житті перерозподіл призводить до конкурентного взаємозв’язку між соціальною справедливістю (рівністю) та ефективністю. Природно, щоб збільшити рівність, необхідно пожертвувати певною кількістю ефективності. Але постають питання про абсолютну і відносну величини зменшення нерівності порівняно із зменшенням ефективності. Співвідношення між рівністю та ефективністю – одне з центральних дискусійних питань державної політики. Держава бере на себе функцію регулювання конкурентного ринку із загальною метою забезпечити стабільність виробництва та пом’якшити його циклічність. Вона забезпечує сприятливі зовнішні умови для національного бізнесу.
Соціальний компонент є вирішальною складовою діяльності держави будь-якого суспільства, тому для забезпечення високої результативності регулюючої діяльності держави в економічній сфері необхідне врахування соціального фактора. Держава, вирішуючи це завдання, запроваджує частковий перерозподіл прибутків на користь бідних, а також сприяє формуванню середнього класу за допомогою прогресивного оподаткування. Реалізуються різні соціальні програми, що знижує соціальну напругу в суспільстві.Всесвітній банк у своєму річному звіті за 1997 рік у результаті досліджень, які ґрунтувалися на даних 94 країн за три десятиріччя, вказуючи, що “держава знаходиться в центрі економічного і соціального розвитку… як партнер, каталізатор і помічник ринкового механізму”18, зумовлює роль державного регулювання, перш за все, необхідністю коригування дії ринкового механізму, нейтралізації його негативних проявів, так званих “провалів ринку”19. До них належать такі загальновідомі “провали”: у частині необхідності антициклічного регулювання, вирішення структурних та екологічних проблем, надання суспільних послуг, забезпечення соціальної орієнтації дії ринкового механізму. Водночас цей перелік сьогодні суттєво розширюється. До провалів ринку додаються нові, що вимагають глибоких реформувань економіки та держави. Серед них – стабілізація і підтримка економічного зростання, усунення соціальних контрастів та коригування соціальних наслідків надмірної нерівності доходів, потреба втілення інформаційно-технологічної парадигми, глобальна економічна інтеграція. У зв’язку з цим виглядають обґрунтованими сумніви щодо визначення ролі держави в економіці як “доповнення до ринків” та потреба більш місткого і повнішого визначення економічної ролі держави в сучасній соціально орієнтованій ринковій економіці20.
Тенденції історичної динаміки взаємодії держави та економіки переконливо свідчать, що саме ефективність держави була визначальним чинником, який зумовлював отримання протилежних результатів у процесі такої взаємодії. Концепція “ефективної держави”, розроблена у звіті Світового банку-97 “Держава у світі, що змінюється”, відкидає положення як “мінімальної держави”, так і її фетишизації. У ній наголошується на зміні акцентів із кількісного на якісний, з розмірів державного втручання на ефективність та ступінь вираження потреб населення. Передбачається, що глобальний характер економічної інтеграції та демократизація суспільства звужують межі для довільної і волюнтаристської поведінки держави.У якості вирішальних напрямів реального забезпечення “ефективної держави” в концепції проголошуються такі:
– створення державою інституційних основ ринку;– встановлення партнерства з діловим світом та громадянським суспільством;
– спрямування державної політики на економічне зростання та справедливий розподіл результатів ринкового розвитку;– забезпечення державою захищеності домашніх господарств перед факторами ринкового ризику;
– посилення державних інститутів для протидії волюнтаризму, корупції.Та все ж відповіді на запитання про ефективність держави суттєво відрізняються для різних країн, а відтак різними є й шляхи, що ведуть до його розв’язання. Це потребує врахування не лише реалій сьогодення, але й загальних тенденцій сучасного світового розвитку, критичного переосмислення традиційних уявлень у кожному конкретному випадку. Тобто дане питання потребує конкретної відповіді. Однак стосовно методологічного підґрунтя слід зважати на те, що основою регулюючої діяльності держави є закони розвитку і функціонування ринкової економіки. Тобто розглянутий вище аспект, що держава регулює економіку в межах функціональних дій самої держави та сфер, які залишилися поза межами ринкової економіки чи її ефективності, доповнюється вимогою про те, що дії держави не повинні виходити за межі законів ринкової економіки. Інакше будуть підірвані власне основи ринкової природи національної економіки. Держава мусить діяти в системі координат ринкової економіки, в межах змісту її економічних функцій у ринковій економіці.
Уперше та в найбільш узагальненому вигляді функції держави в ринковій економіці були сформульовані Р.А. Масгрейвом21: 1) алокаційна – вплив на розподіл обмежених народногосподарських ресурсів; 2) дистрибутивна – коригування розподілу доходів і майна; 3) стабілізаційна – підтримка високого рівня зайнятості при достатній стабільності цін.Алокаційна функція безпосередньо пов’язана з регулюванням процесу, відповідно до якого визначається склад суспільних товарів. Останні – це особлива категорія товарів, для яких ринок не обов’язково буде забезпечувати відповідну пропозицію. Їх головна особливість полягає в тому, що споживання таких товарів однією особою не повинно зменшувати їх доступність для інших. Суспільні блага не здатні бути ефективно забезпечені вільним ринком, насамперед через властивість їм якості всеохопленості. Мова йде про те, що люди не можуть бути виключені з процесу споживання суспільних благ, у зв’язку з чим вони не стануть сплачувати за них кошти, хоча й будуть намагатися скористатися цими благами за будь-яких обставин. Стосовно приватних благ діє принцип виключення. До інших таких якостей відносять і нульові граничні витрати та неподільність суспільних благ. Перша пов’язана з тим, що при збільшені кількості людей, які споживають благо, зростання витрат не відбувається. Друга – з тим, що суспільне благо не може бути проданим окремим індивідуальним покупцям, оскільки воно неподільне. Для того, щоб ринкова система відображала реальні витрати та виробляла суспільні блага, необхідне втручання держави.
Дистрибутивна функція держави є безпосереднім наслідком здатності ринкової системи породжувати значні нерівності у розподілі грошових доходів та багатства. Стабілізаційна функція пов’язана з необхідністю пом’якшення коливань, циклів ділової активності, які притаманні розвитку ринкових систем.У перехідних економіках, на відміну від розвинених, механізми ефективного державного впливу, від дії яких багато в чому залежить створення економічної системи, здатної забезпечити динамічний та ефективний розвиток, перебувають на стадії становлення і формування. Рух до ринкового типу господарювання вніс суттєві зміни до уявлення про державний механізм регулювання соціально-економічних процесів. Вони зумовлені ключовими принципами, на яких базується політика перехідного періоду.
Найперший з них – повна деідеологізація економіки. Заідеологізованість державної політики щодо економіки знаходила своє логічне завершення у недостатньо обґрунтованих рішеннях і управлінських діях, що входили в повне протиріччя із законами економіки. Економіка повинна мати пріоритет над політикою, бути її внутрішнім змістом. Проблеми подальшого розвитку економіки становлять стрижень сучасної політики. Водночас старі стереотипи продовжують тяжіти при вирішенні економічних проблем. Не можна відкинути той факт, що саме політичні критерії відіграли не останню роль при виборі Україною радикальної моделі реформування. Пріоритет політичних завдань стосовно економічних критеріїв – не остання причина подальшої деградації економіки.Другий принцип – держава виступає в ролі головного реформатора. Вона має зобов’язання в інтересах усього народу ініціювати і здійснювати процес реформ, визначати пріоритети економічного розвитку, виробляти і послідовно реалізовувати політику докорінних перетворень в економіці, соціальній сфері і суспільно-політичному житті суверенної держави. Очікування, що після пригнічення інфляції “невидима рука ринку” автоматично призведе до стійкого економічного зростання, означають, врешті-решт, нівелювання ролі держави як основного реформатора.
Разом з тим, у період реформування процесів демократичних і економічних перетворень виникає велика ймовірність втрати керованості економіки, її стихійного розвитку. Це потребує збереження за державою владних функцій. Її призначення – підтримувати життєздатність народного господарства. Цього потребує і достатньо високий ступінь одержавлення економіки перехідного періоду.Мова також іде про посилення ролі держави у створенні нею системи господарського порядку. Практика переконує, що заходи з ринкових трансформацій не забезпечуються встановленням відповідних суспільно значимих правил, кодексами господарської поведінки, правовими нормами. Разом з тим, дійсної свободи без регламентації не існує, що виразно ілюструють реалії сьогодення. У результаті лібералізація здатна перетворитися у свою протилежність, стати зручним підґрунтям для активізації антиринкових сил: масової корупції, організованої економічної злочинності тощо. Це потребує захисту позитивних ліберальних цінностей в економіці: багатоукладності, конкуренції, свободи підприємництва, зростання доходів підприємців на основі їх творчої утворювальної діяльності для задоволення суспільних потреб.
Третім принципом слід назвати правову визначеність процесів оновлення і прогресу. Отримати відчутні результати від економічних перетворень, зробити їх незворотними можна лише тоді, коли вони спираються на вивірені положення, що мають практичну силу закону.І, нарешті, четвертий – дієвість заходів соціального захисту. Можливості у перехідний період вирішувати поточні соціальні проблеми є досить сумнівними. Соціальна база ринкових реформ у цей період стає більш вузькою та слабкою. Ринкові трансформації містять руйнівний потенціал для багатьох створених раніше форм соціального захисту, усіх видів безкоштовного соціально-культурного розвитку. Захистити інтереси населення у важкий перехідний період у змозі тільки держава, яка володіє сильним перерозподільчим механізмом. Держава – єдино можливий гарант суспільно-політичної стабільності і міжнаціональної згоди, необхідних для успішної реалізації економічних реформ. Тільки при належному механізмі соціального захисту і соціальних гарантіях можна забезпечити динамічне просування до ринкової економіки, зберігаючи суспільно-політичну стабільність.
Таким чином, в основі визначення функцій держави та її економічних дій у ринкових економіках лежать, насамперед, існування категорії суспільного товару та неможливість досягнення соціально-економічної ефективності суспільного виробництва при чисто ринковому взаємовпливі між окремими суб’єктами господарювання. У цьому контексті погляд на державу як “коректора недоліків ринкової економіки” не є самодостатнім. Навіть за умови прийняття за основу положення то виняткову ефективність ринкової економіки завжди є важливі обставини для державного втручання.Щодо особливостей перехідного стану, то їх слід розглядати саме як специфіку перехідності порівняно із загальними особливостями тих інтегрованих рис, які притаманні функціонуванню держави в ринковій економіці взагалі. Роль держави в перехідній економіці зумовлена самим станом перехідності: нерозвиненістю ринкового механізму регулювання та його інститутів, небезпекою становлення “нецивілізованого ринку”, криміналізацією економічних відносин. Перехідна економіка у цьому розумінні постає як багатовекторний процес, хоча різні вектори, природно, нерівнозначні.
Основоположний пункт сучасного підходу до розв’язання проблеми участі держави в перехідній економіці полягає в уточнені її місця в перехідних економічних процесах та пошуку нових акцентів для зайняття активної позиції у становленні якісно нового рівня обґрунтування і реалізації усіх видів соціальної та економічної політики, орієнтованих на зростання і добробут своїх громадян. Складність полягає у тому, що сфера економічних функцій держави має бути не просто розширеною з огляду на специфіку перехідної економіки, а одночасно конструктивно оновленою та зміцненою.З огляду на це, принциповим стає розробка цілісної концепції державного впливу в межах перехідної економіки. Мова йде про створення системи, що є багаторівневою та має досить ефективний арсенал засобів впливу на всі основні параметри суспільного виробництва і споживання. Ця система повинна бути вмонтована в соціально-економічний механізм розвитку країни як його найбільш впливовий компонент, хоча і не в змозі вирішити всі проблеми та протиріччя. Така позиція йде в руслі тенденцій загальносвітового розвитку. Зокрема, у річному звіті Всесвітнього банку про світовий розвиток у 1997 році прямо вказується, що “без ефективної держави стійкий розвиток, як економічний, так і соціальний, є неможливим”.
Економічна теорія переконує, що цілісною така концепція здатна бути за умови, коли державний вплив розглядатиметься з таких позицій:– державного макроекономічного регулювання;
– державної законодавчої регламентації;– меж безпосереднього втручання в процеси функціонування кожного окремого суб’єкта підприємницької діяльності.
Ефективність державного впливу визначається, насамперед, якістю макроекономічного регулювання. Тут Україна досягла ряду важливих макроекономічних перетворень ринкового характеру. Споживчий ринок насичений різними товарами і послугами; формуються ринки праці, нерухомості, цінних паперів, фінансових ресурсів; створено валютний ринок; відбувається активне входження у світовий ринок. Ці перетворення стали можливими завдяки усуненню негативного впливу директивного планування, становленню відкритості економіки та лібералізації господарських відносин. У цілому вони дали імпульс для виникнення і розвитку нового, ринково-інституціонального середовища, ліквідації деформацій у матеріально-речовій структурі виробництва товарів та послуг. Разом з тим, в Україні не забезпечений соціально-економічний прогрес, потенціал ряду чинників, спроможних вивести країну на траєкторію економічного зростання, залишається не затребуваним і нереалізованим. Особливо слабким та болючим питанням є діюча практика застосування бюджетних та податкових чинників з огляду на їх критично важливе значення для реалізації державного впливу на економічні і соціальні процеси. Розгляду цього питання буде присвячено наступні параграфи роботи.У даному випадку необхідно звернути увагу на невідповідність бюджетних параметрів проголошеним пріоритетам стратегії стабілізації та економічного зростання22, яка, на жаль, стає звичною практикою. Водночас регулюючий вплив бюджету на розвиток економіки закладається ще, власне, на стадії розробки його дохідної та видаткової частин. Украй незадовільним є використання податкових важелів у системі регулювання економіки держави. У той же час у ринковій економіці податки, як буде показано далі, становлять не тільки джерело державних фінансових ресурсів, але й важливий інструмент реалізації алокаційної та дистрибутивної функцій держави. В Україні проблеми оптимального розподілу ресурсів та пом’якшення майнової диференціації населення належать до ряду найгостріших23.
У трансформаційному періоді ще залишається значним вплив державного бюрократичного апарату на всі економічні процеси. Це створює умови, за яких “владні чи панівні структури впливають як на законодавчі орган, парламенти, так і на судову практику, міністерства та інші органи центрального управління”24. Для виправлення становища необхідна така діяльність уряду, яка повністю відповідає першому принципу Ойкена: “Політика держави повинна спрямовуватись на те, щоб розпустити економічні та владні угруповання чи обмежити їх функції”25.Оскільки при переході від централізованої системи господарювання сталася глибинна “приватизація основних функцій держави – функцій пов’язаних із здійсненням... правил та норм господарського життя”26, то постає завдання зміни основних економічних та соціально-економічних “правил гри”. У межах функціонуючої в країні економічної системи економічна свобода може бути реально сформована лише під впливом цілеспрямованої законодавчої діяльності. З погляду формування сучасної інституціональної структури економіки, сьогодні найбільш придатним є другий принцип Ойкена: “Політико-економічна діяльність держави повинна спрямовуватися на створення форм економічного порядку, а не на регулювання економічного процесу”27.
Необхідно зважати, що будь-які дії держави в напрямі зміни соціально-економічних умов щодо діяльності суб’єктів господарювання викликають і загальні соціальні та соціально-економічні наслідки. Останні можуть мати позитивну і негативну спрямованість з точки зору економічного розвитку. В економічній теорії, як відомо, така можливість виникнення непрямих наслідків державної політики має назву “закону непередбачених наслідків” і пов’язується з особливостями суб’єктивного сприйняття економічних явищ та процесів. З огляду на це виникає об’єктивна потреба у постійному коригуванні такого державного впливу під дією всього спектра політичних, соціальних, психологічних чинників розвитку країни. Але й за таких умов ці напрями державного впливу повинні ґрунтуватися як на параметрах соціально-економічної ефективності економіки держави в цілому, так і на загальних принципах ефективного функціонування суб’єктів господарювання.Тобто при формуванні напрямів підвищення ефективності впливу держави на процеси економічного розвитку стоїть завдання: зважати на всі можливі вади зворотного впливу суб’єктів господарювання на економічну систему суспільства. З погляду формування основних “правил економічної гри” для стабілізації умов функціонування суб’єктів господарювання “основний акцент має бути зроблений на інституціональних аспектах: законодавстві, захисті прав власності, однаково доступних ринках, рівних умовах конкуренції, інфорсменті”28.
У створенні цілісної концепції державного впливу на перехідну економіку особливе місце належить визначенню меж безпосереднього втручання в процеси функціонування кожного окремого суб’єкта підприємницької діяльності. Економічна теорія з приводу цього окреслює поняття економічної діяльності держави двома основними сферами дії.По-перше, це дії державних інститутів влади стосовно підтримки сталого рівня розвитку інституціонального середовища суспільства. Тобто цей загальний вплив у напрямі встановлення та підтримання державою єдиних для всіх суб’єктів господарювання “правил економічної гри” окреслює дії з нагляду за дотриманням законів, що фіксують економічну свободу функціонування суб’єкта підприємницької діяльності на тому чи іншому рівні.
При цьому важливо враховувати два можливих рівні державного впливу: на внутрішні умови існування інституціонального середовища функціонування суб’єктів господарювання та на “зовнішні ефекти”. Перший спричинений кількома аспектами: 1) ринки не завжди сприяють ефективному розміщенню ресурсів, якщо конкуренція обмежена або її не існує; 2) крім правової та договірної системи, немає іншого засобу, щоб забезпечити ефективне функціонування ринку; 3) суспільні цінності не знаходять відображення у ринкових рішеннях, але відіграють роль у визначенні зайнятості, цін та економічного зростання”29. Тобто у такому разі можливості дій держави здатні реально впливати на процеси формування змістовної характеристики функціонування як окремого, так і загального об’єкта господарювання. Другий рівень, пов’язаний із зовнішніми ефектами, необхідний тоді, коли “корисність одного індивіда залежить не тільки від товарів та послуг, які він придбав і спожив, але і від діяльності якогось іншого індивіда”, коли “діяльність якогось суб’єкта впливає на добробут іншого позаринковим чином”30.У результаті цих позицій державне регулювання має формуюче значення через зміни у загальному інституціональному середовищі. Воно прямо впливає як на кінцевий продукт виробництва, так і на зміну умов функціонування конкретних суб’єктів господарювання. Це визначає і його місце при обґрунтуванні загальної концепції державного регулювання економіки.
По-друге, до сфери дій держави належать дії, які стосуються безпосереднього її втручання в економіку. Ця сфера може бути окреслена як форма прояву особливої здатності держави створювати організаційно-економічні умови для функціонування окремого суб’єкта господарювання. Вона включає такий вплив держави, коли, “встановлюючи норми, правила, обмеження, квоти, пільги, дозволи, винятки та інше, вона змінює напрями та масштаби руху економічних ресурсів, роблячи їх розміщення менш ефективним. Наприклад, регулюючи ціни на споживчі товари, на продукцію та послуги “природних” монополій, держава штучно субсидіює одні товари і піднімає ціни на інші, спотворюючи тим самим орієнтири споживчих переваг і затримуючи назрілу адаптацію структури попиту”31. Така економічна діяльність означає, що держава здійснює вплив на суб’єкта господарювання, формуючи його можливі дії через обмеження сфери вибору економічного рішення при виконанні ним основних функцій.У групі форм такого прояву державного впливу особливе місце належить податковим, оскільки останні, змінюючись, змінюють і всі інші складові державного втручання в економіку. Зрозуміло, що в першу чергу їх дія впливає на ефективність функціонування конкретних суб’єктів господарювання, з одного боку, а з іншого – на можливість виконання державою своїх функцій у цілому. Це актуалізує завдання обґрунтування необхідності таких дій та відпрацювання механізму оподаткування для уникнення негативного впливу на процес раціональної організації спільних дій усіх учасників господарських процесів. Це означає, що однією з визначальних проблем в українському суспільстві є узгодженість через систему оподаткування різних інтересів усіх членів суспільства. Здатність держави впливати на суб’єкти господарювання через податки повинна ґрунтуватися на їх адекватній реакції, тобто їх спроможності будувати і реалізовувати власну стратегію
Книга: Розвиток податкової системи в перехідній економіці - Мельник
ЗМІСТ
На попередню
|
|
