Додати в закладки
Переклад
Translate
 Вхід в УЧАН Анонімний форум з обміну зображеннями і жартами. |
|
|
Скачати одним файлом. Книга: Розвиток податкової системи в перехідній економіці - Мельник
Розділ 4. Раціоналізація податкової системи 4.1. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ РЕФОРМУВАННЯ ПОДАТКОВОЇ СИСТЕМИ В УКРАЇНІ
4.1. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ РЕФОРМУВАННЯ ПОДАТКОВОЇ СИСТЕМИ В УКРАЇНІ1. Аналіз накопичених у фіскальній сфері суперечностей свідчить про те, що вітчизняна податкова система не склалася як єдиний організм, у якому узгоджені всі функціональні підсистеми. Реалії українського сьогодення у сфері оподаткування, як було доведено вище,– це:
– внутрішня неузгодженість складових системи;– нестабільність, складність;
– порушення принципів економічної, соціальної справедливості та рівномірності;– незадовільне вирішення фіскальних завдань;
– негативний вплив на стан національної економіки;– низький рівень податкової дисципліни.
У результаті загальної дії перерахованих факторів податкова система об’єктивно не може реагувати на класичні для ринкової економіки регулюючі впливи. Віднайти шляхи подолання аномалій, характерних для сучасного вітчизняного оподаткування, не можна без відповідного узагальнення причин, що їх спричинили. На основі цього стануть очевидними проблеми, які гальмують глибинні перетворення в Україні, і з’являться можливості окреслити шляхи переходу до нової моделі розвитку. Позитивна та ефективна трансформація українського суспільства можлива лише на основі комплексного використання усіх фундаментальних факторів суспільного прогресу.Названі суперечливі тенденції, породжені дією об’єктивних та суб’єктивних чинників. Незважаючи на тісний діалектичний зв’язок, їх розмежування виявляється надзвичайно суттєвим для визначення практичних кроків на шляху реформування податкової системи. В іншому разі зменшується ймовірність досягнення позитивних результатів.
До найбільш характерних рис недосконалості діючої податкової системи, що склалися з об’єктивних причин, необхідно віднести:– порівняно низьку можливість акумулювати законодавчо встановлений обсяг податкових доходів. Це відбулося внаслідок підриву об’єктивних можливостей реального сектора економіки як основного сукупного платника податків за рахунок збитковості підприємств, загального розладу фінансових обігів та падіння частки “живих” грошей;
– переміщення податкового тягаря на все більш вузький сектор та коло платників податків. У результаті безпрецедентної нерівномірності фіскального навантаження на різні групи суб’єктів господарювання створюється суттєвий податковий тиск, а в суспільстві виникають думки про надмірність рівня оподаткування з подальшими неадекватними вимогами щодо його зниження. Усе це супроводжується масовим наданням податкових пільг, що, в свою чергу, формує масове небажання інших суб’єктів господарювання сплачувати податки;– перетворення податкової системи у чинник пригнічення економічного зростання та інвестиційної активності, стимулювання ухилення від сплати податків та відтік капіталів за кордон. Основне податкове навантаження припадає на найбільш життєздатну частину рентабельних підприємств, які працюють у легальному секторі.
Серед чинників суб’єктивного походження слід виділити:– глибокі протиріччя системи заходів і дій держави при розробці податкової політики та реформуванні податкової системи. Суб’єктивні наміри збільшити податкові надходження наштовхуються на підірвану пільговим оподаткуванням, прямими та непрямими субсидіями, взаємозаліками та іншими заходами з боку держави податкову базу;
– відсутність наукових основ оподаткування, недосконалість експертизи, незадовільна передбачуваність та оцінка законодавства і конкретних заходів у здійсненні податкових реформуваньь;– недооцінку факторів системності та часу в проведенні реформувань, у першу чергу податкової системи, відсутність послідовності, стабільності в реалізації обраного курсу та чіткого протистояння тиску різних лобістських і зацікавлених груп;
– недостатню ефективність діючої системи податкового адміністрування і системи відповідальності фінансових та кредитних органів за виконання вимог з нарахування, обчислення і своєчасного перерахування податкових надходжень до відповідних бюджетів.2. Методологія ефективних трансформацій податкової системи диктує необхідність:
– уточнення цілей податкової політики;– поглиблення концептуального забезпечення податкових реформувань;
– обрання відповідних пріоритетів;– розробки конкретних заходів, які повинні бути функцією обраної мети, а не навпаки, як це має місце у сучасній практиці;
– удосконалення механізму функціонування окремих елементів податкової системи.Зважаючи на багатогранність цієї методологічної конструкції, на перший план виступає проблема взаємозв’язку, взаємодії, співвідношення, єдності та протиріч податкових відносин з усією системою суспільних відносин. Цей напрям теоретичного пошуку повинен зайняти чільне місце в сучасній теорії оподаткування та слугувати основою практичних кроків у цій сфері.
Продовжуючи дану тезу, слід одразу зазначити, що у даному випадку досить обґрунтованим можна вважати постулат про необхідність ранжування цих відносин. На наш погляд, рушійну силу та джерело суспільного прогресу становлять не просто їх координація, а субординація. Тобто вихідною умовою успішності та ефективності подальших перетворень виступає обов’язкова підпорядкованість податкової політики курсу соціально-економічних перетворень, враховуючи при цьому їх двосторонню взаємозалежність.У даній роботі неодноразово відзначалося, що реформування податкової системи повинно відбуватися відповідно до довготривалих макроекономічних цілей розвитку України. З одного боку, це побудова соціально орієнтованої економіки, а з іншого – стимулювання розвитку виробництва. Виходячи із зазначених цілей розвитку, головні характеристики, які має набути податкова система в процесі реформ, – це соціальна орієнтація та висока ефективність її регуляторного потенціалу.
Що ж до реальної ситуації, то процеси, що відбувалися та відбуваються у податковій сфері, взагалі можуть бути кваліфіковані як рух у протилежному від фундаментальних вимог напрямі. Нами вже зверталася увага на недостатню роботу з формування мети податкового реформування як на початкових етапах становлення, так і в подальших трансформаційних заходах. Ні в базисному Законі “Про систему оподаткування”, ні в наступних доповненнях до нього взагалі не сформульована мета, яка ставилася перед податковою системою. На практиці вона фактично отримала фіскальну спрямованість. Це, без сумніву, стало вирішальним фактором неефективності податкової системи.На новому етапі податкових реформувань – етапі розробки Податкового кодексу – аксіома первинності визначення мети податкових трансформацій, що визначає подальшу технологію реформувань, не є очевидною. Розв’язання накопичених протиріч можливо лише за умови, що Податковий кодекс не просто об’єднає діючі закони та нормативні акти, але й ліквідує проблеми, що накопичились. Світова практика переконує, що поспіхом та силовими методами їх не вирішити. Шляхи розв’язання цих проблем концентруються на ґрунті виваженого, науково обґрунтованого підходу, найтісніше пов’язаного з урахуванням особливостей сучасного, перехідного стану економічного розвитку. Без визначення довгострокової орієнтації податкової політики стає зрозумілою і безперспективність подальшої стратегії податкових реформувань з метою реалізації виключно фіскальної політики уряду України. Тому першочерговим слід вважати максимізацію функції соціального добробуту шляхом створення таких умов фінансово-господарської діяльності, які б стали каталізатором довгострокового зростання національного виробництва з одночасним збереженням помірних темпів інфляції та поступового покращання стану платіжного балансу. По суті, на противагу іншим, в основі нашої концепції лежить стратегія органічного поєднання невіддільних одне від одного завдань: зростання добробуту громадян та стійкого росту економіки.
Сучасна практика надає переконливі свідчення тому, що процеси наукового обґрунтування виваженої концепції реформувань продовжують підмінятися безперспективним перетасовуванням видів податків або їх окремих елементів. Методологічна помилка, з нашої точки зору, полягає у тому, що Україна знову підійшла до необхідності реформувати податкову політику без практично розробленої відповідної концепції. Непослідовність проявляється у тому, що, з одного боку, декларується потреба підвищення теоретичного рівня податкових реформувань, а з іншого – здійснюються спроби прийняття Податкового кодексу без розробки відповідної концепції. За такого підходу зрозумілі сумніви відносно можливостей розв’язання протиріч, які накопичилися у податковій сфері, та запобігання їх подальшого виникненню.По-перше, концепція реформування податкової системи повинна чітко визначати, яким саме чином повинні відбуватися зміни. Насамперед, це стосується шляху реформування податкової системи. Умовно його можна поділити на еволюційний, що не несе у собі кардинальних змін в короткостроковому плані, а є подальшим вдосконаленням податків, в першу чергу загальнодержавних; та революційний, що передбачає одночасні глибокі зміни та перетворення. Звідси перше принципове питання, яке виникає при корекції податкової стратегії у контексті нинішнього стану податкової системи, визначених концептуальних положень та критичного аналізу світових здобутків – чи спроможна сучасна податкова система досягти необхідної ефективності еволюційним шляхом, чи необхідні її докорінні перетворення. Відповідь на це запитання є вирішальною і для розробки програми конкретних заходів як завершального етапу реалізації методологічної конструкції податкових реформувань, що зумовлено взаємозалежністю усіх її складових. Теоретично кардинальна реформа податкової системи доцільна у випадку, коли існує велика ймовірність отримання таких результатів:
– реальне зниження податкового навантаження;– високий ступінь вірогідності того, що кошти, які отримають суб’єкти господарської діяльності внаслідок зменшення податкових виплат, будуть використані на виробничі потреби;
– реформа не призведе до суттєвого зменшення доходів Державного бюджету;– існує можливість нівелювання негативних психологічних факторів у свідомості платника податку, пов’язаних з реалізацією податкової реформи, оскільки стабільність – вагома складова податкової політики;
– мінімізація можливостей ухилення від сплати податків та штучного обмеження бази оподаткування.У результаті основний зміст податкової реформи зводиться до зниження податкового навантаження на товаровиробників при одночасному нівелюванні можливих негативних впливів на стан бюджетного балансу. Зниження податкового навантаження стало основним мотивом усіх дискусій. Водночас це не абстракція, а конкретний показник. Зараз вважається, що найбільш прийнятним показником є відношення податків до ВВП. Нами вище було показано, що такий показник повинен обов’язково уточнюватися, виходячи з сучасних макроекономічних реалій. Зокрема, як уже зазначалося, при коригуванні податково-бюджетної системи існує об’єктивна необхідність урахування наявності державного боргу, рівня податкової заборгованості, сплати фінансових санкцій. Визначення реального податкового навантаження – не самоціль, а інструмент фінансового оздоровлення та підйому економіки. Це особливість більшості перехідних економік, яка притаманна й українській. У зв’язку з наявністю у реальній дійсності декількох податкових агрегатів суттєво зменшуються можливості для маневрування бюджетно-податковими ресурсами.
Послаблення податкового навантаження на поточні доходи водночас означає підвищення рівномірності сплати податків окремими платниками, адже замість середньостатистичного показника податки сплачують конкретні юридичні та фізичні особи. Внаслідок ухилення від сплати податків, замість фактично існуючого рівня перерозподілу через бюджет 25–30 % ВВП, частка податків, які стягуються з окремих платників, здатна досягати 40–45 % їх доходів. Однак у даному випадку це зумовлено не власне структурою податкової системи, а недоліками адміністрування податків. Тобто, віддаючи належне привабливості ідеї зниження податкового тягаря, зміщення пріоритетів у податковій політиці на зниження податкового навантаження не повинно абсолютизуватися. Воно повинно відбуватися поступово, розраховуючи на компенсацію бюджетних втрат за рахунок розширення податкової бази через зменшення обсягів тіньового сектора та загального пожвавлення виробництва.Сьогодні в Україні альтернативи суттєвому зниженню податкового тягаря немає. На шляху реалізації такої політики стоять наступні проблеми:
– наявність значного державного боргу, що включає зовнішній, внутрішній борг та рівень кредиторської заборгованості бюджетних установ;– дефіцит бюджету, який сьогодні набув латентного характеру;
– великі обсяги загальнодержавного споживання, здійснити значні обмеження якого у короткостроковий період не вдасться.Крім того, ми дотримуємося думки, що економічне зростання не обов’язково відбувається в умовах зниження податкового навантаження. В умовах неконкурентоспроможної економіки та відсутності механізмів її створення зниження податкового тягаря – надзвичайно обмежений метод короткої дії, що не дає довгострокових результатів. Слід також враховувати масштаби збитковості, а для збиткових підприємств будь-яка ставка оподаткування є високою.
Розширення податкової бази має здійснюватись за рахунок таких основних чинників:– покращання збору податків у тих галузях економіки, які фактично вже охоплені системою оподаткування. Першим кроком при цьому повинна стати відміна чи радикальне скорочення звільнень від усіх видів податків. Другий крок – докладання максимуму зусиль для того, щоб охопити оподаткуванням майже сформований приватний сектор. При наявності труднощів обрахування податкових зобов’язань цього сектора на основі його доходів слід використати можливість методів оподаткування на основі витрат. Третім кроком має бути обкладання податками тих секторів, що не підлягають оподаткуванню. Це не означає повної відмови від їх підтримки, але повинно мати цільовий характер;
– розробки механізму сприяння виникненню малих і середніх підприємств і підприємств сфери послуг, які з кожним роком визначають все більшу частку ВВП країни;– використання можливостей для збільшення надходжень від зовнішньої торгівлі;
– виявлення і систематизація витоків і сфер прояву протистояння інтересів держави та платника податків з метою збереження податкової бази і трансформації непередбачених ризиків невиконання податкових рішень у передбачені, які можуть долатися у процесі функціонування податкових відносин;– використання резервів, що лежать у сфері приватизації, тобто недопущення випадків, коли в результаті приватизації відбувається зменшення податкових надходжень до бюджету.
Аналізуючи всі ці вимоги, можна дійти висновку, що податкова реформа має відбуватися еволюційним шляхом. Кардинальна реформа податкової системи у найближчий час недоцільна через відсутність:– реальних умов здійснити відчутне і швидке зниження податкового навантаження;
– впевненості, що вивільнені внаслідок зменшення податкового навантаження кошти будуть спрямовані на виробничі потреби;– адекватності між отриманими вигодами та втратами (матеріальними і моральними), що виникнуть внаслідок реалізації податкових змін;
– умов для запобігання ухиленням від сплати податків;– виваженої державної політики видатків.
Сьогодні у податковій сфері слід максимально використати наявні можливості вдосконалення податкової політики, щоб при мінімальних втратах податкових надходжень до бюджету досягти як пом’якшення протиріч у податкових відносинах, так і нарощування можливостей зростання податкової бази. З цією метою, крім зазначених вище кроків, необхідно, з одного боку, створити ряд передумов для досягнення ефективності податкових реформувань, а з іншого – здійснити ряд конкретних заходів, спрямованих на вдосконалення власне податкової системи.По-друге, до вирішальних завдань, які стоять перед концепцією податкових реформувань, як видається, слід віднести гармонізацію загальнодержавних інтересів та інтересів платників податків. Саме ступінь володіння механізмом погодження інтересів сторін податкових відносин у результаті визначає ефективність оподаткування та його спрямованість на суспільний розвиток. Це активізує максимальне обмеження тиску на здійснення єдиної податкової політики окремих політичних партій, рухів, груп, зацікавлених суспільних об’єднань і організацій, а також сприяє адекватності системи податкового адміністрування і визначеним напрямам цих реформувань.
Таким чином, сприяти створенню та втіленню раціональної податкової стратегії можна в умовах відображення концепцією податкової системи як:– складної сукупності суспільних відносин;
– органічної складової економічної системи;– системного утворення;
– знаряддя співвідношення інтересів соціальних сил у суспільстві.3. У новій податковій системі необхідно визначитися з такими основними поняттями податкової системи, як податок, збір, платіж, платник податків тощо. Практика їх використання без відповідного тлумачення ускладнює податкову систему, її сприйняття платником і стає на заваді ефективності податкових відносин. Наприклад, поняття платника податків, наведене у чинному законодавстві, включаючи в себе лише обов’язок сплачувати податок, не останньою мірою зумовлює той факт, що на практиці платником податків вважається, насамперед, підприємець. Фізична особа дещо відокремлюється, переноситься на другий план, у той час, як світова практика заснована на зворотному.
До хиб сучасної податкової системи належить і відсутність у законодавчих актах класифікації податків за певними критеріями. Наведення лише детального переліку податків слід вважати тим чинником, який призводив на практиці до необґрунтованої зміни назви окремих з них та їх структури. До речі, сучасна дискусія навколо заміни ПДВ податком на продаж чи податком на реалізацію також не враховує достатньою мірою те, що це різновиди непрямих податків, а отже, у разі змін, зберігають усі переваги та недоліки цієї групи. По суті, така дискусія стосується конкретного механізму функціонування цих податків, а не їх економічного змісту. Тут слід наголосити, що в умовах використання підходу, коли розкриття форм існування економічної категорії відбувається без теоретичного аналізу її сутності та природи, не можна очікувати й належного практичного рівня податкових реформувань.З цих позицій проаналізуємо відомі нам податкові концепції, розроблені та внесені на розгляд Верховної Ради України рядом народних депутатів, які відзначаються радикальним підходом до реформування чинної податкової системи.
У найбільш узагальненому вигляді у цих концепціях реалізовані два напрями проведення податкової реформи. Перший полягає у підвищенні ролі прямого оподаткування, зокрема, шляхом введення сукупного податку на прибуток з високими ставками. Саме такий підхід реалізований у концепції реформування податкової системи Н. Вітренко. Другий пов’язаний із збільшенням ролі непрямого оподаткування. Так, І. Богословська пропонувала замінити ПДВ на обіговий податок з юридичних осіб, а у спільному проекті Ю. Тимошенко та О. Турчинова пропонувалося замінити ПДВ на податок з реалізації.Теоретично, і в цьому переконує зарубіжний досвід, формування податкових систем, переваги підвищення ролі прямого оподаткування та відповідного зменшення непрямого є достатньо обґрунтованими. Це пов’язано з тією обставиною, що в прямих податках більшою мірою втілено регулятивний потенціал. Водночас, зважаючи на специфіку та стан економіки України, рухатися у такому напрямі нам поки що неможливо. Про це свідчить проведений вище аналіз податкових відносин у зарубіжній та вітчизняній практиці. Головна перешкода полягає у тому, що в Україні необхідна глибока структурна реформа економіки. Її необхідність зумовлює постійне зростання і одночасно високий рівень збиткових підприємств у народному господарстві і, як наслідок, зменшення загальних обсягів прибутку. Тому робити акцент на податок з прибутку економічно необґрунтовано. Зокрема, тільки з 1996 до 1999 року частка збиткових підприємств у народному господарстві зросла на 29,5 %, у той час як прибуток усіх підприємств національної економіки у фактичних цінах впав на 76,3 % у 1998 порівняно з 1997 роком. Навіть деяке покращання стану справ з прибутковістю в економіці в 2000 та 2001 роках не дає підстав для таких рішень, оскільки отримані зміни є результатом кон’юнктурних коливань, а не структурної перебудови економіки. Крім того, навіть за більш сприятливих умов установлення ставки податку на прибуток у межах 45–80 %, як це пропонується деякими авторами, вкрай недоцільне хоча б через суто психологічні причини. Сприйняття таких ставок податку навіть у сформованих економіках завжди негативно впливає на платника і штовхає його до виходу з офіційного сектора. І головне. Не можна не враховувати, що намагання наблизитися не лише за формою, а й за змістом до світових податкових стандартів потребує переміщення податкової уваги з виробника на споживача.
Знову повертаючись до світового досвіду, ми можемо переконатися, що у перехідних економіках, до яких належить і економіка України, використання непрямих податків як основного елементу податкової системи об’єктивно необхідне. У першу чергу це пов’язано з їх особливостями: сталість податкової бази і незначний психологічний тиск на споживача.У чинній податковій системі України основним непрямим податком є ПДВ. За його рахунок перерозподіляється майже 6 % ВВП1. Пропозиція скасувати ПДВ та застосувати інші податки, які за своєю суттю, як і ПДВ, є різновидами одного типу податку – податку на споживання, досить розповсюджена у податкових концепціях, які належать до категорії революційних. Зазначимо, що в практиці деяких країн споріднені податки – ПДВ, податок з обороту, податок з реалізації – певною мірою є синонімами. Головна різниця між ними – у площині їх обчислення. Це важливо чітко усвідомлювати, аби у подальшому уникнути плутанини, що може виникнути внаслідок спекуляції термінами.
Розглянемо детальніше зміни, які пропонуються у численних концепціях податкової реформи. Усі вони фактично стосуються трьох пунктів:– назви податку;
– рівня ставки податку;– бази оподаткування.
З першим пунктом ми визначилися. Що ж до інших, то запропоновані зміни також важко віднести до категорії кардинальних, оскільки вони стосуються більше форми, аніж змісту. Проте, щоб не бути безпідставними, повернемося до їх аналізу.Справді, на перший погляд здається, що заміна ПДВ за ставкою 20 % на податок з реалізації за ставкою 9 % або 7 % надає платнику податку значну користь. Однак проведемо порівняльний аналіз для того, щоб маючи аналітичний матеріал, зробити більш аргументовані висновки.
При реалізації всіх розрахунків ми користувалися джерелами офіційної статистичної інформації та виходили з таких припущень:– структура витрат виробництва в середньому по економіці України залишається постійною у короткотерміновому періоді;
– контрольований рівень інфляції – в межах 10–12 % річних протягом одного бюджетного року;– відхилення питомої ваги податкових надходжень у Зведеному бюджеті незначні щодо головної тенденції їх зміни у короткотерміновому періоді;
– кількість виробничих циклів у середньому по економіці України – чотири, що відповідає припущенням, з яких виходили автори вищезгаданих концепцій;– існує мінімально необхідна межа державних видатків, тому неможливим є різке зменшення її доходів від запланованої величини, оскільки можливість фінансування дефіциту державного бюджету за рахунок зовнішніх позик, емісії грошей або державних цінних паперів на сьогодні обмежена чи економічно недоцільна;
– неможливим є суттєве розширення бази оподаткування у короткотерміновому періоді.
Рис. 4.1. Динаміка зміни (базисні індекси) кінцевої ціни реалізації продукції після чотирьох виробничих циклів та бюджетних надходжень залежно від зміни ставки ПДВ (20 % – 15%).
Рис. 4.2. Розташування ПДВ і податку з реалізації залежно від рівня ставки податку на площині "бюджетні надходження від податку – кінцева ціна реалізації після чотирьох циклів виробництва" (ПДВ зі ставкою 20 % = 100 %)
Рис. 4.3. Функції залежності обігових коштів підприємства від кількості виробничих циклів при застосуванні ПДВ і податку з реалізації
Отже, розрахунки показують (див. таблиці 4.1–4.9, рис. 4.1–4.3), що обіговий податок за ставкою 7 % більш здатний до того, щоб зробити українські товари дешевшими та підняти їх привабливість з погляду потенційних покупців, ніж ПДВ за ставкою 20 %. Проте слід враховувати всі аспекти проблеми.
Віддаючи перевагу одній складовій, ми отримуємо нові проблеми з іншими. Зокрема, якщо оберемо ПДВ з чинною ставкою базового показника (100 %) при всіх розрахунках, то дійдемо висновку, що разом із зменшенням кінцевої ціни реалізації після чотирьох циклів виробництва (у випадку застосування податку з реалізації за ставкою 7 %) до рівня 92,32 % базисної ціни суттєво падають обсяги надходжень до Державного бюджету (див. табл. 4.9, рис. 4.1). Доходи бюджету від податку з реалізації за ставкою 7 % становлять 73,07 % базисного рівня. При цьому необхідно звернути увагу на те, що при збільшенні ставки податку з реалізації на 2 базисних пункти, тобто до рівня 9 %, отримуємо податок, фактично ідентичний ПДВ за характеристиками, які нами досліджуються (див. табл. 4.9, рис. 4.1). Так, остаточна ціна продукту після чотирьох циклів виробництва у випадку застосування податку з реалізації за ставкою 9 % становить 99,42 % базисного показника, а надходження до бюджету – 97,92 % відповідної бази.До речі, за розрахунками С. Терьохіна, при 8 галузевих ітераціях (на його думку, в Україні в середньому саме така їх кількість) запропоновані 10 % промислового оборотного податку призведуть до зростання цін на продукцію середнього ступеня переробки (харчова та легка промисловість) на 214 %, а для машинобудування, електроніки, ВПК та космосу – в середньому на 417 % на рік. До цього ж слід додати й намагання уникнути оподаткування як продавцем, так і покупцем, про що переконує введення 5 % “податку Горбачова”, які діяли у СРСР з 1988 до 1991 року.
Таким чином, аналізуючи доцільність кардинальних реформ у різних аспектах, ми приходимо до висновку, що податкові трансформації потребують урахування усіх чинників, які можуть вплинути на поведінку суб’єктів господарювання. На жаль, автори вищезгаданих податкових концепцій не враховують значимості фіскальної функції податків, віддаючи перевагу тільки регулюючим. Однак, якщо й можливо у короткостроковому періоді замінити податкові ресурси на інші, більш дорогі, то одночасно знизити рівень ВВП, що перерозподіляється через податки, без негативних наслідків різнобічного характеру (особливо соціального) практично неможливо.Щодо податкового тягаря, то розрахунки свідчать, що при застосуванні обігового податку із ставкою 9 % його частка в ціні становить 8,26 %, а при ставці 7 % – відповідно 6,54 %. У цей же час розрахунки щодо ПДВ при ставці 20 % і 15 % дають такі результати. У першому випадку питома вага цього податку в ціні становить 8,42 %, а у другому – 6,45 % (див. табл. 4.9).
Отже, слід зробити висновок про надзвичайну наближеність за цими характеристиками ПДВ із ставкою 20 % і податку з реалізації із ставкою 9 %, з одного боку, та ПДВ із ставкою 15 % і податку з реалізації із ставкою 7 % – з іншого. Однак при більш глибокому аналізі така апроксимація виявляється умовною.При визначенні коефіцієнта еластичності податкової частки в ціні залежно від рівня ставки податку виявляємо, що еластичність податку з реалізації вища за еластичність ПДВ. Тобто якби мова йшла лише про зменшення податкового тягаря в ціні, то кращої альтернативи податку з реалізації не було б. Проте системний підхід, як необхідна умова податкових трансформацій, викликає зрозумілі сумніви щодо переваг такої альтернативи. Насамперед, оцінка всіх складових податкової системи виявляє нестачу надходження ПДВ – основного податку, що формує понад 21 % доходів Зведеного бюджету2.
Поряд з цим важливо враховувати і такий вагомий фактор, як обігові кошти підприємств. Виявляється, що більша еластичність частки в ціні товару податку з реалізації, порівняно з аналогічним коефіцієнтом ПДВ, призводить до більшого вимивання обігових коштів у разі застосування податку з реалізації. Розрахована функція залежності обігових коштів підприємства при різних видах податку від кількості виробничих циклів представлена на рисунку 4.2. Тобто дослідження призводять до висновку, що ПДВ має переваги перед податком з реалізації. При всіх недоліках механізму сплати першого податку він більш підходить підприємствам, оскільки після всіх розрахунків з бюджетом у платника залишається більше обігових коштів. Більше того, методом екстраполяції виявлено, що із збільшенням кількості виробничих циклів перевага (дельта, див. рисунок 4.2) ПДВ зростає.ПДВ не вільний від недоліків та вад, які є основною причиною того, що саме з ним пов’язані найбільша кількість судових суперечок і невдоволеності платників. Зміни й нововведення, проведені в Україні в 1997 році, на наш погляд, не призвели до подолання багатьох існуючих проблем. Значною мірою цей податок і надалі залишається податком з обороту. Головні його недоліки такі:
– несвоєчасне відшкодування від’ємного сальдо податку та дебетових оборотів при експорті;– неправомірне покарання покупців, які отримали “фальшиві” накладні, замість покарання тих, хто їх виписує;
– намагання оподатковувати грошові операції, наприклад, вексельного обороту, а також інвестицій;– неправильне тлумачення бартерних операцій;
– надмірне оподаткування послуг, що супроводжують експортні поставки;– застосування непрямих методів визначення податкових зобов’язань;
– використання дуже короткого звітного періоду для відшкодувань.Водночас не можна абстрагуватися і від недоліків, які спричиняють втрати бюджетних надходжень. Серед них слід відзначити деякі положення щодо застосування нульової ставки. Практично дотується продаж товарів на внутрішньому ринку, однак це не стало відчутною допомогою споживачам, а лише підняло рентабельність сфери перерозподілу. До групи таких недоліків можна віднести й необхідність виписки податкових векселів при імпорті товарів. Підраховано, що погане адміністрування, яке призвело до скасування ПДВ на критичний імпорт, стало причиною щорічних втрат бюджету на рівні 600 млн. гривень.
Торкаючись проблем адміністрування податку на додану вартість, особливо слід наголосити, що такі правила потребують радикального спрощення. Це стосується режиму виписки накладних та їх обліку, спрощення системи оподаткування торгівлі, в першу чергу сезонної продукції, звільнення від оподаткування операцій з переміщення комунальної або державної власності в межах сфери її управління, вирішення питання щодо застосування нульової ставки до послуг, допоміжних експорту товарів.Усе це переконує, що основні труднощі застосування податку на додану вартість стосуються саме механізму сплати та обчислення бази оподаткування, а не власне його використання. Саме цей напрям найбільш перспективний погляду удосконалення ПДВ. Тут можна цілком погодитися з позицією А.М. Соколовської, яка стверджує, що на даному етапі необхідно знайти розв’язання трьох найболючіших проблем щодо ПДВ – відшкодування податку, сплаченого в ціні придбаних матеріальних ресурсів, для експортерів; перегляд системи податкових пільг; перегляду законодавчої норми щодо визначення дати виникнення податкових зобов’язань3.
Підводячи підсумки, ми приходимо до висновку про недоцільність заміни ПДВ на інший вид обігового податку. Не маючи суттєвих переваг перед ПДВ, податок з реалізації створює подвійне оподаткування, а наочне значне зменшення ставки податку компенсує втрату бюджетних надходжень штучним нагромадженням валових матеріальних витрат, які входять у базу оподаткування. Прихильники заміни ПДВ на податок з реалізації вважають, що така ситуація сприятиме розвитку ресурсозберігаючих виробництв. Проте не береться до уваги той факт, що основні виробничі фонди більшості українських підприємств застарілі, виробництва енергоємні, а впровадження нових технологій потребує великих капіталовкладень. Зростання кінцевої ціни товару, зменшення кількості обігових коштів, падіння бюджетних доходів, що показує наведений вище аналіз, – це ті чинники, які можуть тільки поглибити кризу. Врешті-решт, вони не сприяють ні структурним реформам, ні удосконаленню податкової системи України.4. Зважаючи, що у короткостроковому періоді відсутні можливості суттєвого розширення бази оподаткування, слід особливо виважено підходити до формування бюджетних доходів. Зменшуючи ставки податків, потрібно мати резерви для компенсації бюджетних втрат. На жаль, деякі прихильники заміни ПДВ на податок з реалізації не тільки не визначають такі резерви, а й паралельно виступають за відміну податку на прибуток. Це здатне ще більше посилити бюджетні проблеми. Враховуючи рівень надходжень до державного бюджету від справляння податку на прибуток, у результаті слід очікувати виникнення суттєвого дефіциту бюджету.
Щодо відміни податку на прибуток, необхідно брати до уваги і такий фактор. Суто теоретично повне скасування податку можливе лише у випадку, коли в економіці певної країни, яка функціонує в автономному режимі (тобто економіка закрита, що вже неможливе з огляду на світові тенденції), працює модель чистої конкуренції. Це означає, що прибуток підприємця детермінований ринковими факторами, тобто рух виробничих ресурсів (праця, капітал, сировина тощо) між галузями економіки є вільним і формується на підставі взаємодії попиту і пропозиції. Така модель має бути сталою у довгостроковому періоді. Наприклад, у США тільки на даному етапі соціально-економічного розвитку майже після десятиріччя зростання економіки, яке триває й надалі, починається дискусія стосовно скасування податку на прибуток корпорацій.Оскільки українську економіку не можна вважати такою, що вийшла на траєкторію довготривалого економічного зростання, то практична реалізація пропозиції щодо скасування податку на прибуток виглядає утопічною. В Україні фактично монополізований паливно-енергетичний комплекс, від якого, до речі, залежить уся економіка країни, тому податок на прибуток залишається єдиним інструментом, за допомогою якого держава може регулювати внутрішні ціни. У таких умовах це лише активізує потребу його вдосконалення, особливо в напрямі регулювання і стимулювання діяльності юридичних осіб. Сьогодні доцільно вести мову тільки про запровадження цільових пільг за цим податком. Так, для стимулювання економічного розвитку з бази оподаткування доцільно вивести інвестиційні витрати підприємств, що спрямовуються на розвиток вітчизняного виробництва, а також витрати на розвиток науки і нових технологій.
Щодо доцільності застосування ПДВ та податку на прибуток підприємств, то висновок один. Вони як головні структурні елементи податкової системи України на сучасному етапі її розвитку повинні залишитися у її складі, але повинні відбутися важливі зміни, мова про які буде продовжена у наступному параграфі, що дасть можливість підвищити їх регуляторну функцію.5. Поряд з тим, потреба раціоналізації податкової стратегії висуває вимогу критичного ставлення до існування ряду інших податків, які формують сучасну податкову систему. Їх існування свідчить про те, що податкова система існує не задля забезпечення пріоритетів фізичних осіб та підприємств, а навпаки – суб’єкти оподаткування існують тільки як засіб забезпечення державного бюджету доходами.
Особливо це стосується податків, які не мають джерел для їх сплати, а саме: збору до інноваційного фонду, збору до дорожнього фонду, комунального податку, оподаткування амортизації та галузевих оборотних податків. Упорядкування потребують і податки на фонд оплати праці: відрахування до Фонду соціального страхування та Пенсійного фонду України, а також своєрідний гібрид з оборотним податком – місцевий комунальний податок. Не можна обійти увагою нерозвиненість такого виду оподаткування, як податок на нерухомість. У сукупності це породжує суттєві структурні проблеми вітчизняного оподаткування, напрями розв’язання яких стануть предметом дослідження у наступному розділі. Тобто, поряд з необхідністю внесення змін у механізм функціонування окремих податків, існує потреба й більш кардинальних заходів у процесі податкових трансформацій. Зокрема потреба реалізації певних реформаційних заходів щодо зміни структури системи всіх податків, обов’язкових платежів і зборів.Виходячи з макроекономічної концепції, головною метою якої має бути соціальний розвиток, першочергового вирішення потребує проблема встановлення пропорції розподілу доходів Державного бюджету між прямими та непрямими податками. Упродовж 1992–2000 років частка прямих податків знаходиться в інтервалі від 30 до 37 % податкових надходженнях Державного бюджету. Відповідно, питома вага непрямих податків становить від 63 до 70 %.
Якщо порівнювати існуючу пропорцію розподілу доходів бюджету за прямими та непрямими податками, можна помітити, що частка прямих податків у структурі податкових доходів уряду є дуже незначною порівняно з розвиненими країнами, де більший обсяг доходів забезпечують прямі податки – на доходи фізичних осіб та корпорацій. Але тут необхідно враховувати особливості вітчизняної економіки, яка знаходиться на етапі трансформаційних змін від адміністративно-командної до ринкової системи.Виходячи з цього, необхідно констатувати той факт, що акцент фіскальної політики уряду на непрямі податки відповідає реаліям економічного та соціального становища країни. Втім не можна залишати поза увагою існуючі проблеми у сфері прямих податків. Трансформація структури вітчизняної податкової системи у бік збільшення частки прямих податків є головним напрямом розвитку на довгострокову перспективу.
6. 2000 рік став переломним за цілим рядом народногосподарських показників. За даними Держкомстату України, в 2000 році порівняно з 1999 реальний валовий внутрішній продукт підвищився на 5,8 %, а обсяг промислового виробництва – на 12 %. Хоча вихідною точкою зростання стала нижня межа довготривалого спаду (який, на думку фахівців, уже через таку ненормальність за умов мирного часу рано чи пізно повинен був зупинитися), багато з джерел економічного зростання не матимуть довготривалого характеру, якщо їх відповідним чином не зміцнити шляхом активізації більш глибинних чинників зростання. Серед останніх критично важливим, на нашу думку, є поверення до активної соціальної орієнтації економічної політики. Головна посилка при визначенні економічної політики повинна реально ґрунтуватися на концепції соціального розвитку.Розвиток, як найважливіше завдання, що стоїть перед людством, у найширшому розумінні означає покращання якості життя. Врешті-решт, будь-які перетворення в суспільному житті мають за мету підвищити життєвий рівень громадян. Людина є основним засобом виробництва і метою його розвитку. Лише зростання інвестування у людський фактор може забезпечити найбільший економічний ефект. Досягнення позитивних зрушень у житті людей є ключовим для існування й розвитку суспільства та держави. Згідно з незмінною метою уряду кожної держави – досягнення високого рівня добробуту, потрібно здійснювати коригування економічної політики та знаходити відповідну форму трансформацій усіх її складових.
Найбільший прорахунок усіх ринкових, у тому числі й податкових перетворень, на нашу думку, полягає в тому, що ні в процесі теоретичного обґрунтування, ні при практичній реалізації стратегії реформувань не враховувався висхідний принцип її максимально можливої (за конкретних умов) соціальної орієнтації. Остання з самого початку мала бути основним змістом радикальних реформ. Її невключення у ряд стратегічних завдань було серйозною помилкою. Лише здійснене подібним чином коригування економічної політики та її складових здатне стати стимулом консолідації зусиль суспільства навколо подальших трансформацій.Останнім часом податкову політику характеризує пошук компромісу економічних інтересів усіх учасників податкових відносин. Разом з тим, привертає увагу певна обмеженість цих процесів, а значить, їх помилковість. Такий пошук фактично розуміється як встановлення сукупності переважно адміністративних заходів подолання протиріч між інтересами. При цьому мова йдеться, насамперед, про інтереси держави та платників податків – юридичних осіб. Коріння таких поглядів – у недооцінці вирішальної ролі людини в житті та виробництві. Стосовно фізичних осіб положення залишається критичним. Про це свідчить вже те, що частка заробітної плати працівників та службовців відносно номінального ВВП зростає меншими темпами. Динаміку цих показників проілюстровано на рис. 4.4. Цей аспект податкових відносин стане предметом нашого детального дослідження далі, однак досить згадати, що оподаткування доходів громадян регулюється Декретом Кабінету Міністрів “Про прибутковий податок з громадян” від 26.12.1992 року з певними нововведеннями. Якщо розглядати ці процеси у поєднанні з рівнем життя громадян українського суспільства як інтегральним показником здійснених економічних реформ, то необхідність кардинальної зміни такого підходу не викликає сумніву.
Рис. 4.4. Динаміка приросту номінальних ВВП і заробітної плати працівників та службовців за 1992–2000 роки.
Активізація соціальної спрямованості податкової політики покликана сприяти ліквідації гіпертрофованого дисбалансу між доходами бідних та багатих. Одне з функціональних призначень податкової системи – її егалітарна властивість, тобто здатність вирівнювати доходи. Детальніше про це мова піде нижче. Тут відзначимо, що підвищення соціальної орієнтації податкової системи означає модернізацію багатьох її складових, зокрема, прибуткового податку з громадян, майнових податків, універсальних та специфічних акцизів тощо. Удосконалення податкової політики за сценарієм соціальної спрямованості не просто бажане, але й необхідне з точки зору існування незалежної суверенної держави. В іншому разі виявляться логічно незавершеними всі здійснені та прогнозовані процеси національного державотворення, зважаючи, що в демократичному суспільстві, яке ми будуємо, узагальнений критерій ефективності лежить у площині покращання якості життя його громадян. У цьому полягає одна з відмінностей розроблених концептуальних підходів. Реалізація запропонованої ідеології ніякою мірою не принижує значимості та не вступає в протиріччя із заходами, спрямованими на розвиток виробництва. Водночас це потребує певного переміщення акцентів у здійсненні податкових перетворень, а тому повинно знайти адекватне відбиття на всіх складових теоретичної конструкції реформування податкової системи: концепції, стратегії та конкретних заходах з їх реалізації.На перший план виступає комплекс проблем, пов’язаних з оподаткуванням фізичних осіб та зменшенням податкового навантаження на фонд заробітної плати, що за ланцюговим ефектом:
– сприятиме розв’язанню проблем виробництва, оскільки трудові ресурси є головним та вирішальним компонентом матеріального виробництва;– забезпечить випереджаюче зростання платоспроможного попиту, що є основою відновлення виробництва та економічного зростання. Підвищення внутрішнього споживання як найефективніший стимул економічного розвитку потребує докорінного перегляду заробітної плати і соціального забезпечення;
– скоротить масштаби тіньового сектора. Високі ставки оподаткування особистих доходів поряд з високим рівнем нарахувань на фонд оплати праці – ключовий чинник, що виштовхує доходи у тіньову сферу. Заходи зі зменшення податкового навантаження на особисті доходи та фонд оплати праці виявляться більш результативними порівняно зі зниженням ставки податку на прибуток;– дасть змогу отримати вигоду від здійсненого реформування більшості громадян, а не вузькому прошарку населення, враховуючи надзвичайно обмежені в умовах сьогодення можливості для зняття гостроти суперечностей у сфері податкової політики.
Управління ефективністю за допомогою податків не менш важливе, ніж підтримка оптимальної їх частки, що не може стати одним з концептуальних положень при формуванні раціональної податкової стратегії. Тут потрібно провести паралель з думкою щодо ефективності політики трансформації взагалі. Вважається, що одним з головних критеріїв такої політики є не її оптимальність (напевне, вона такою ніколи не була), а те, чи проклала вона шлях динамічно ефективним рішенням, стійким у фінансовому плані траєкторіям зростання.Таким чином, базовими напрямами формування раціональної податкової системи необхідно визнати наступні положення.
1. Докорінному реформуванню не повинні підлягати основні групи податків, які формують внутрішню структуру податкової системи:– загальні податки, які залежать від економічної діяльності платників податків, зокрема, податок на прибуток, ПДВ, прибутковий податок з громадян, податок на нерухомість;
– інші податки, основою для сплати яких повинна бути відповідна специфіка діяльності (наприклад, виробництво підакцизних товарів чи їх ввезення на територію України) чи здійснення платником податків або на користь платника податків певних дій (наприклад, державне мито);– податки, які мають чітко окреслену специфічну спрямованість (наприклад, збір за спеціальне використання природних ресурсів, збір від плати за транзит через територію України мінеральної сировини, єдиний соціальний податок).
2. Раціоналізація структури податкової системи за рахунок:– скорочення другорядних у фіскальному плані податків (наприклад, плата за надання послуг на право виїзду за кордон, податок на промисел тощо);
– скорочення оборотних податків, які сплачуються з обсягів реалізації;– пошуку альтернативних об’єктів оподаткування (зокрема, податку на нерухомість, рентної плати за використання лісових ресурсів, платежів за користування надрами);
– легалізації латентних форм оподаткування (введення єдиного соціального податку замість відрахувань до діючих соціальних фондів і введення його до складу податкової системи).3. Удосконалення механізму функціонування окремих податків з метою посилення їх регулятивного потенціалу шляхом оптимізації бази оподаткування, спрощення порядку обчислення та стягнення.
4. Упорядкування податкових пільг. Видається обґрунтованим уніфікувати ці пільги, різко скоротити їх кількість, зробити більш прозорими та підвищити їх стимулюючі й регулюючі властивості. Насамперед, слід відпрацювати системну концепцію таких перетворень, в якій визначити, що повинно стимулюватися податковими пільгами, а що – шляхом прямого бюджетного фінансування, визначити цілі надання пільг та їх реалістичність. В іншому разі не виключені відміна одних та поява інших (насамперед, пов’язаних з інтересами окремих лобістських груп) пільг.
Книга: Розвиток податкової системи в перехідній економіці - Мельник
ЗМІСТ
На попередню
|
|
