Додати в закладки
Переклад
Translate
 Вхід в УЧАН Анонімний форум з обміну зображеннями і жартами. |
|
|
Скачати одним файлом. Книга: Розвиток податкової системи в перехідній економіці - Мельник
1.2. МЕТОДИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОНОМІКИ ТА ЇХ ВЗАЄМОДІЯ
Поряд з необхідністю політично-правового зміцнення господарських відносин, на державу, як відомо, безпосередньо покладаються певні економічні функції. Р. Масгрейв, який на основі узагальнення видів державної діяльності у різних країнах першим сформулював економічні функції держави в ринковій економіці, здійснив систематизацію методів, за допомогою яких держава може виконувати свої функції, і тим самим визначив основні напрями пошуків удосконалення дій держави. Стосовно алокаційної функції, ці напрями охоплюють сферу прямих адміністративних розпоряджень, прямого надання фінансованих з бюджету певних благ, формування відповідної податкової системи та надання державних субсидій, суспільних благ за зниженими цінами, здешевлення кредитів, а також участі у підприємницькому ризику. Стосовно дистрибутивної функції, основні напрями лежать у площині надання державної допомоги незахищеним верствам населення та формування відповідної податкової політики. Виконання стабілізаційної функції включає комплекс заходів, пов’язаних із покращанням використання виробничих ресурсів, забезпеченням прийнятного рівня зайнятості та відповідної політики цін.Комплекс адміністративних заходів, прямий силовий тиск поступається місцем більш досконалим економічним інструментам непрямого втручання, контролю. Зокрема, дають реальну владу, живлять державу фіскальні заходи. Держава концентрує (головним чином, через податки) у своїй власності значну частку національного багатства, що створює підґрунтя застосування дієвих економічних заходів.
Економічні методи обумовлені існуванням, як зазначалося вище, загальновідомих “провалів” ринку та нових, породжених реаліями сучасного перехідного періоду. Виникає потреба в коригуванні соціальних наслідків надмірної нерівності доходів та соціальних контрастів, підтримці стабілізації та економічного зростання, а також впровадженні інноваційно-інформаційної парадигми. Держава володіє для цього певними важелями. Так, Дж. Стігліц визначає чотири загальних регулятивних блоки32:– грошово-кредитні (монетарні);
– бюджетно-податкові;– зовнішньоекономічні;
– соціальні.Кожен з цих блоків містить перелік певних інструментів, здатних впливати на певні економічні процеси в країні та економіку в цілому.
До блоку грошово-кредитних інструментів відносять такі, що регулюють пропозицію грошей. Це:– політика відсоткової ставки;
– резервні вимоги до банківських установ;– операції центрального банку на відкритому ринку з державними цінними паперами;
– валютна політика;– емісія грошей.
До блоку бюджетно-податкових інструментів відносять такі, які через державний бюджет впливають на економічні процеси у країні, зокрема, на перерозподіл народногосподарських ресурсів у середині системи. Це:– політика доходів уряду (податкові інструменти);
– політика трансфертів і витрат уряду (бюджетні трансферти і витрати);– міжбюджетна політика;
– емісія грошей (сеньйораж як податок від інфляції). “Доходи, які отримують уряди від друкування грошей, неоднакові у різних країнах. У США він незначний: на сеньйораж, зазвичай, припадає менше 3 % доходів держави. В Італії і Греції сеньйораж забезпечує понад 10 % доходів держави”33. В Україні “у 1993 році… за рахунок емісійних ресурсів НБУ було профінансовано 36,3 % бюджетних видатків. Ця сума перевищує рівень бюджетних надходжень за рахунок ПДВ та податку на прибуток підприємств”34.До блоку зовнішньоекономічних інструментів відносять такі, за допомогою яких уряд регулює соціально-економічні відносини з іншими країнами. Це:
– валютна політика;– митна політика;
– міграційна політика;– фіскальні інструменти, які забезпечують протекційні ефекти.
До блоку соціальних інструментів відносять такі, що дозволяють уряду здійснювати вплив на головний економічний ресурс – працю. Це:– соціальна політика – освіта, медицина, соціальні гарантії, пенсії тощо;
– фіскальні пільги молодим родинам (приклад – Ірландія, де шкала прибуткового податку з громадян залежить від віку сім’ї).З одного боку, соціальна політика реалізується через видатки бюджету, однак існують окремі соціальні норми, які не підкріплені видатками уряду, проте справляють істотний вплив на демографічні процеси у суспільстві. Зокрема, пенсійна система може включати як елементи державних витрат, так і корпоративних, приватних (наприклад, персональний накопичувальний рахунок).
Як видно з наведеного, далеко не повного переліку інструментів, що наповнюють змістом регулятивні блоки державного регулювання економічної політики, особливого значення набуває їх зв’язок. Інструменти кожного з блоків є взаємопов’язаними складовими. Вони здатні впливати як на силу, напрям дії один одного, так і збільшувати ефективність одночасного застосування, досягаючи при цьому якісно нових ефектів. Наприклад, введення митного збору на імпортні товари, що є частиною зовнішньоекономічної політики держави, водночас є інструментом фіскального характеру. Такими діями уряд здатен захищати національного виробника (політика протекціонізму). Але якщо на додаток до цього заходу ввести (скасувати) податок на споживання групи конкуруючих товарів35 вітчизняного виробництва, то держава буде спроможна досягти якісних змін у структурі внутрішнього сукупного попиту. При цьому заплановані макро- (мікро) економічні ефекти будуть досягатися більш ефективним шляхом з оглядом як на матеріальні витрати, так і витрати часу.У зв’язку з цим певний ефективний метод регулювання зовсім не обов’язково має бути найбільш бажаним. Різні методи впливу зіштовхують інтереси окремих економічних агентів. Тому при виборі методів регулювання важливо враховувати ціну, яку суспільство змушене заплатити за зменшення негативних екстерналій чи досягнення певної мети.
Так, досвід ряду країн свідчить, що експансія у галузі фінансової політики (збільшення витрат чи зниження податків) при негнучкій монетарній політиці призводить до витіснення інвестицій та зростання споживання. Це зумовлене тим, що збільшення доходу та попиту сприяє підвищенню попиту на залучені кошти і тим самим зростанню відсоткових ставок. А це призводить до зниження приватних інвестицій. Уникнути таких наслідків допомагає доповнення експансіоністської фіскальної політики відповідною грошово-кредитною політикою. Це особливо наочно простежується на класичному прикладі розв’язання кризової ситуації в США. Шляхом скорочення податків у першій половині 60-х років адміністрація Кеннеді-Джонсона запропонувала експансіоністську фіскальну політику з метою зупинення спаду. Податкові ставки були суттєво зменшені: для особистого прибуткового податку – з 20–91 % до 19–70 %, а для корпорацій – з 52 до 48 %. Монетарна політика використовувалася для зміцнення та посилення стимулів фіскальної політики з тим, щоб уникнути змін відсоткових ставок. Протягом 1963–65 рр. відсоткова ставка зберігалася на рівні 4,2–4,5 %. Скорочення податків та доповнююча монетарна політика у результаті призвели до збільшення приросту ВВП.Про великі можливості поєднання різних інструментів державного регулювання свідчать дослідження відомого вченого Я. Корнаі36. Він, зокрема, вважає, що “доходи бюджету значною мірою залежать саме від величини ВВП. При цьому значна частина бюджетних витрат прямо не пов’язана з ВВП, за рядом винятків та з від’ємним значенням”. Наприклад, чим помітніше скорочується ВВП, тим значніше збільшуються виплати з бюджету або позабюджетних фондів на виплати з безробіття і т. д. Для ефективного управління через інструменти бюджетно-податкової політики при зменшенні та зниженні доходів країни уряд не повинен надто скорочувати видатки, а фінансувати зниження податкових надходжень шляхом позик. Одночасно під час підйому надходження повинні бути використані не на збільшення державного споживання, а для зростання державних зберігань, що дасть можливість сплатити борги, накопичені у період спаду.
Великий досвід практичного вирішення проблеми поєднання різноманітних інструментів державного регулювання накопичений у країнах Східної Європи. Незважаючи на вимоги МВФ про жорсткий контроль над дефіцитом та видатками бюджету, у багатьох країнах здійснювалася виважена макроекономічна політика. Особливо чітко простежується закономірність збільшення дефіциту бюджету та його видатків стосовно ВВП під час спаду у Польщі та Чехії, які, здійснивши “шокову терапію”, вийшли на позитивні темпи приросту відповідно у 1992 та 1994 роках. У цих країнах не відбувалося й суттєвих змін відсоткових ставок. За період 1992–1997 рр. різниця між ставками за кредитами і депозитами становила 5–7 %.Дослідник перехідної економіки, заслужений професор міжнародної економіки (Східний коледж, Пенсильванія, США) Лінвуд Т. Гайгер37 говорить про можливість досягнення ефективності жорсткої фіскальної і грошово-кредитної політики як у ринковій, так і в перехідній економіці. Зокрема, Польща та Югославія змогли в 1990 р. різко зменшити інфляцію, підтримуючи позитивне сальдо бюджету та досить жорсткі кредитні обмеження.
До речі, розглядаючи аргументи “за” і “проти” швидких економічних перетворень, Лінвуд Т. Гайгер приходить до висновку, що, окрім власне економічних проблем, існують труднощі, притаманні практично всім перехідним економікам. Вони доповнюють економічні і в сукупності зумовлюють доцільність проведення “шокової терапії”. Це, насамперед, групові інтереси, незнання ринкової економіки, національна та регіональна нестабільність тощо. Результати, отримані, наприклад, у Польщі, Естонії, Чехії, є емпіричним доказом на користь швидкого здійснення економічних реформ.Стабілізаційна політика у перехідній економіці не може базуватися на очікуваннях, які б могли мати місце у розвиненій ринковій системі. Усі короткострокові проблеми, які вирішуються у цей період (інфляція, безробіття, незбалансованість державного бюджету), потребують не лише негайних, але й одночасних дій. Так, політика макроекономічної стабілізації передбачає, поряд із стабілізаційними заходами, здійснення рішучих кроків у сферах:
– структурних реформ. При цьому йдеться не просто про необхідність деяких з них. Вони мають покласти початок довгостроковим структурним реформуванням у зовнішньоекономічній, бюджетно-фінансовій, грошово-кредитній сферах, а також системі реформ, які стосуються відносин власності, управління підприємствами, цін, ринку праці;– грошово-кредитної політики. Першочергові заходи щодо звільнення від надмірної грошової маси повинні бути доповнені створенням банківської системи та фінансових ринків різних фінансових активів;
– фіскальної політики. Завдання скорочення у найкоротші терміни дефіциту державного бюджету (за рекомендаціями Світового банку та МВФ – до 2,25–3 % ВВП) потребують також концентрації зусиль на проведенні податкової реформи та скороченні державних витрат;– соціального захисту. Створення системи соціального захисту для підтримки тих, хто найбільше постраждав від реформ, повинно доповнюватися створенням стабільної системи соціального захисту, здійсненням відповідної політики доходів.
В Україні переваги поєднання окремих методів державного регулювання використовуються вкрай незадовільно. Неважко переконатися, що реально здійснені заходи суттєво відрізнялися від тих, що здатні були забезпечити ефективність політики макроекономічної стабілізації. Основна концептуальна суперечність та практична складність вирішення проблеми вітчизняного реформування полягала у невідповідності між жорсткою грошово-кредитною політикою НБУ та м’якими бюджетними обмеженнями, яких дотримувався уряд. Жорсткий контроль за монетарними агрегатами після проведення грошової реформи у 1996 році не був підкріплений введенням інституту банкрутства. Уряд широко застосовував практику різноманітних пільг і дотацій за рахунок державного бюджету.Не підтримана відповідними інститутами державного регулювання, монетаристська технологія кількісного регулювання грошової маси в умовах незрілих ринкових відносин зумовила заміщення відсутніх грошей інститутами неплатежів та бартеру. Надшвидка та недостатньо забезпечена у правовому плані приватизація призвела до криміналізації економічних відносин, до мінімізації значення держави як власника засобів виробництва. Ігнорування принципів системності у даному випадку сприяло відторгненню відповідних конструкцій монетаристської моделі. Політика лібералізації за відсутності економічних передумов реальної економічної свободи на ринках капіталів, грошей, товарів і послуг, робочої сили, повноцінної приватної власності ускладнила для більшості підприємств ведення ефективної господарської діяльності. У результаті різко ускладнилися радикальні зміни економічної системи та виконання державою її функцій. Це було головною помилкою на етапі реформ, оскільки не дало змоги реалізувати можливості “шокової політики” та зберегти високу ефективність регуляторного потенціалу фіскальної політики уряду. Нижче ми звернемося до того, як зменшується ефективність регуляторних дій уряду через оподаткування, але до цього слід розглянути проблему використання фіскальної політики як методу державного регулювання.
Розглянуті вище окремі аспекти застосування економічних методів у практиці державного регулювання довели особливу вагу фіскального блоку серед інструментів економічної політики уряду та його взаємодії з іншими інструментами регуляторної політики. Дослідження теоретичних концепцій і моделей державного регулювання економікою переконує, що їх функціонування вирішальною мірою пов’язане з сукупністю державних заходів з організації управління урядовими витратами та урядовими доходами. Тобто йдеться про фіскальну політику. Остання, згідно з сучасним економічним словником, становить частину економічної політики держави та є політикою уряду в сфері оподаткування, державних витрат, державного бюджету і спрямована на забезпечення зайнятості населення та одержання антиінфляційного валового національного продукту38.Економічна теорія надала в розпорядження практики дві основні форми функціонування фіскальної політики щодо формування макроекономічної та соціальної рівноваги, економічного зростання та зайнятості. Це автоматична та стабілізаційна фіскальна політика. В обох випадках основні інструменти реалізації цих форм фіскальної політики однакові, а саме: політика витрат, політика доходів, податкова система, бюджетна політика. Однак у першому випадку вони використовуються для скорочення витрат, стимулювання зростання доходів через підвищення податків, обмеження можливостей амортизації. У другому – для збільшення витрат, одержання кредитів, зниження податків, стимулювання інвестиційної активності. Шляхом зміни змісту та механізму дії фіскальної політики в тісному зв’язку з потребами конкретного етапу розвитку ринкових відносин з’являється можливість її використання як ефективного методу державного регулювання економіки. Історична динаміка дає переконливі свідчення ефективності застосування фіскальної політики у якості регулюючого засобу в періоди переходу економіки з одного стану в інший.
Основними елементами автоматичної фіскальної політики, коли зміни відбуваються у системі урядових закупок та чистих податків, виступають автоматичні стабілізатори, які дозволяють без додаткового втручання держави, шляхом попередньо визначених і закладених у законодавчо-нормативні акти правил і норм реагувати на порушення рівноваги, сприяючи її відновленню.Прикладом таких автоматичних стабілізаторів можуть бути прогресивний прибутковий податок, система трансфертних виплат, система виплат з безробіття. У період зростання відбувається збільшення номінальних і реальних доходів усіх верств населення, що призводить до сплати значними групами населення податків за більш високою шкалою. Збільшення податкових виплат, у свою чергу, стримує підвищення сукупного попиту у період економічного зростання, і навпаки, в періоди спаду за рахунок системи прогресивного оподаткування та збільшення виплат з безробіття стримується падіння сукупного попиту, що служить чинником зростання виробництва.
Та все ж автоматичні стабілізатори є інструментом обмеженої дії, тому автоматична фіскальна політика потребує її доповнення дискреційною, яка становить сукупність оперативних регулюючих заходів щодо основних інструментів фіскальної політики. В основі такої політики – свідоме планування податків та державних видатків з метою зміни реального обсягу національного виробництва та зайнятості, контролю за інфляцією та прискоренням економічного зростання. Для стимулювання виробництва і зайнятості в умовах стагнації економічна теорія пропонує збільшувати державні видатки. Дефіцит ВВП, який виникає в результаті недостатнього сукупного попиту стосовно пропозиції, стримує розвиток економіки. Державні закупки за рахунок бюджетного дефіциту здатні збільшувати сукупний кінцевий попит. Але ця діяльність з боку держави обмежена її фінансовими ресурсами.У перехідній економіці, коли, держава регулює зміни сукупного попиту і сукупної пропозиції, обсягів збережень, розміри та напрями спрямування інвестицій, зовнішньоекономічну діяльність, значення дискреційної фіскальної політики зростає. Якщо в умовах ринкової економіки бюджетно-податкове регулювання спрямовується на ефективне функціонування цієї економіки, то в перехідний період на порядок денний висуваються завдання соціально-економічного оновлення суспільства, прогресивних структурних зсувів, формування конкурентоспроможної економіки. Ці напрями визначають основні орієнтири дискреційної фіскальної політики.
Фіскальна політика перехідної економіки, залежно від фази економічного циклу, повинна набувати стимулюючих чи стримуючих рис. Концептуальною основою фіскального регулювання повинне стати гнучке поєднання неокейнсіанського та неокласичного підходів, але з чітким урахуванням фази економічного циклу та рівня економіки. Так, у періоди довгострокового спаду економічної активності доцільним є здійснення стимулюючої фіскальної політики, що базується на кейнсіанській моделі антициклічного регулювання та використанні прямого прогресивного оподаткування в провідної ведучої форми стабілізаційного регулювання. Реалізувати регулюючу функцію і стимулювати ділову активність на мікрорівні доцільно за рахунок податку на прибуток і прибуткового податку з громадян, податку на відсоткові доходи, а також шляхом оптимізації механізму податкових пільг. Здійснення фіскальної функції на макрорівні здатне забезпечити пряме оподаткування майна, природних ресурсів у поєднанні з непрямими податками (акцизи, ПДВ, митні тарифи).Зважаючи на значимість у перехідний період структурних перетворень та потенційні можливості податків щодо перерозподілу ресурсів, дуже важливо підпорядкувати таким потребам бюджетно-податкове регулювання. У зв’язку з цим його важливо спрямувати на стимулювання інвестиційної активності вітчизняних та іноземних інвесторів через прямі перерозподільчі процеси, використання податкових пільг та вилучень, знижок на певні цілі та на певний термін, після закінчення якого вони повинні відмінятися. Тобто це потребує зміщення акцентів бюджетно-податкового регулювання з макро- на мікрорівень.
Механізм реалізації фіскальної політики на мікрорівні повинен спрямовуватися, на реалізацію регулюючої функції через формування передумов прискорення процесів приватизації і виникнення на цій основі нових суб’єктів господарювання, створення умов для функціонування різноманітних форм господарювання, розвитку малого та середнього бізнесу. Що стосується макрорівня, то першочергового значення набуває сприяння становленню фінансової системи, зокрема, її бюджетної та банківської складових, ринків банківських кредитів та цінних паперів.У період досягнення сталих темпів зростання економічна теорія пропонує активне використання стримуючих заходів. Саме тому бюджетно-податкове регулювання повинне набувати стримуючого характеру. У цьому випадку доцільним видається впровадження концептуальних положень монетаристської моделі державного впливу та переважання форм непрямого оподаткування. Непрямі податки на мікрорівні здатні стимулювати виробництво конкурентоспроможної продукції. На макрорівні забезпечити податкові надходження доцільно за рахунок розширення сфери дії непрямої і звуження сфери дії прямої форм оподаткування.
Побудова оптимальної моделі фіскальної політики потребує розробки концептуальних основ, конкретних форм та методів довго- і короткострокового впливу. Останні повинні узгоджуватися з соціальними й економічними проблемами держави, можливостями їх вирішення через бюджетно-податкове регулювання та орієнтуватися на історичні, національні, культурні особливості, ступінь участі держави в економіці, розвиненість ринкових відносин. На жаль, сьогодні така спрямованість фіскального блоку державного регулювання лише очікує на свою реалізацію.Історична динаміка ролі держави в економіці переконливо свідчить, що ефективність державного регулювання знаходиться в прямій залежності від якості розуміння та застосування принципів формування державних витрат з метою підтримання макроекономічної і макросоціальної рівноваги та використання державою податків для проведення економічної політики. Важливість цих складових настільки вагома, що фіскальна політика, залишаючись сьогодні ключовою ланкою економічної політики, зумовила появу в своєму складі фактично самостійних видів економічної політики, а саме: політики витрат та політики доходів, які мають свої специфічні цілі і завдання, а також методи їх розв’язання.
Політику витрат та політику доходів слід охарактеризувати як основу, базу та інструмент державної економічної політики в кожний історичний період. Природно, що таке складне визначальне значення перетворює їх у чинник, від якого принципово залежить і ефективність фіскальної політики, і ефективність розв’язання економічних та соціальних проблем у цілому. Умови формування політики витрат та політики доходів мають принципове значення для забезпечення функціонування всієї ринкової економічної системи. Звідси – величезне значення наукового обґрунтування кожного з елементів та їх взаємодії.Політика витрат, будучи складовим елементом фіскальної політики, означає цілеспрямовану діяльність уряду з формування напрямів і структури витрат державного бюджету з метою підтримання на певному рівні видатків соціального характеру, забезпечення суспільного попиту та ініціювання ділової активності суб’єктів господарювання. Політика доходів, будучи складовим елементом фіскальної політики, також виступає як цілеспрямована діяльність уряду з формування дохідної частини державного бюджету з метою забезпечення функціонування та розвитку соціально-економічного поля суспільства.
У процесі розробки політики витрат та політики доходів велике значення належить науковому обґрунтуванню підходів і принципів такої політики. Політика витрат визначає принципи, напрями, структуру витрат. Політика доходів, зважаючи на вирішальне значення податкових доходів, насамперед визначає пріоритетні цілі оподаткування, коло суб’єктів економічної діяльності, які підлягають оподаткуванню, принципи, форми, ставки, пільги оподаткування. Критично важливим у податковій політиці та політиці витрат є дотримання принципів оптимальності, порушення яких здатне призвести до порушення макроекономічної та макросоціальної стабільності, деформацій фіскальної та економічної політики взагалі.Значення політики витрат та податкової політики як ключових напрямів державного регулювання особливо чітко простежується на прикладі США під час проведення заходів з макроекономічної стабілізації економіки протягом останніх двадцяти років. Дійсно, адміністрація Рейгана у 1981 році через здійснення ряду саме бюджетних заходів передбачала швидко та одночасно вирішити такі завдання: зменшити рівень інфляції, збільшити зайнятість, збалансувати бюджет та забезпечити зростання економіки. З цією метою відбулося різке зниження прогресивності федеральної податкової шкали, що мало навіть за таких умов збільшити обсяги податкових надходжень шляхом розширення податкової бази. Протягом 1985–1986 рр. пройшла друга хвиля заходів щодо зниження прогресивності податкової шкали. Уряд Рейгана ліквідував ще 12 “сходинок” податкової структури індивідуального податку, встановивши лише дві ставки – 15 і 28 %39. Одночасно були значно скорочені федеральні витрати, насамперед на соціальну інфраструктуру. У сукупності ці заходи повинні були дати результат у збалансуванні бюджету. Значні успіхи у плані зниження інфляції та безробіття, що були досягнуті в результаті впровадження курсу політики Рейгана, водночас призвели до колосального бюджетного дефіциту та погіршення зовнішньоекономічних позицій США. Тому адміністрація Б. Клінтона пішла шляхом кардинального перегляду комплексу попередньої бюджетної політики. Для масштабного скорочення бюджетного дефіциту як основного завдання були значно підвищені ставки федеральних податків (практично за всіма їх основними видами – індивідуальний, прибутковий і на доходи корпорацій). Це означало кардинальний відхід від попередньої позиції щодо зменшення прогресивності податкової шкали у зворотному напрямі – її посилення. До основних відмінностей слід віднести й запроваджене Б. Клінтоном стимулювання господарських інвестицій у науку і технологію, освіту та перепідготовку робочої сили. У результаті ситуація з бюджетним дефіцитом суттєво покращилася, що призупинило відносне зростання державного боргу, знизило рівень відволікання з боку держави кредитних ресурсів. Не менш важливим підсумком стало й те, що навіть за умов економічного підйому вдалося одночасно знизити темпи інфляції та скоротити норму безробіття.
У подальшому була доведена послідовність обраного курсу. Незважаючи на потребу скорочення податкового навантаження, що втілилося у введенні специфічного пакету заходів для американського “середнього класу”, адміністрація Б. Клінтона поєднала ці заходи з курсом скорочення бюджетного дефіциту. Це переконує, що за умови реалізації можливостей заходів, закладених в інструментарії бюджетного та податкового регулювання, вони здатні призвести до розвитку національної економіки в цілому та закласти основи підвищення добробуту всіх членів суспільства.В Україні потенціал бюджетно-податкових методів державного регулювання використовується незадовільно. Особливо чітко це простежується на практиці формування бюджету40. Бюджет, врешті-решт, є результатом компромісу між альтернативними поглядами на бажані масштаби і характер діяльності уряду. Як інструмент державного регулювання, він залежить від економічних умов і, у свою чергу, повинен впливати на ці умови. Тобто пріоритети і кількісні параметри бюджетно-податкової політики повинні формуватися на основі загальної економічної стратегії та можливостей її найбільш ефективної реалізації. У реальній дійсності ці вимоги порушуються. Практикується підвищення планових надходжень при хронічному невиконанні бюджету. Якщо розглянути процес наповнення дохідної частини бюджету України протягом 1997–2000 років, то можна виділити певні особливості (див. табл. 1.1). По-перше, тільки в 2000 році величина фактичних номінальних надходжень перевищила плановий рівень. По-друге, з року в рік один з головних податків – ПДВ – збирається із значним недовиконанням.
Таблиця 1.1
Виконання планових надходжень за основними податками Зведеного бюджету України (%)*
Детальніше про методику оцінки ризику виконання дохідної частини Зведеного бюджету України можна довідатися в іншій роботі автора41. Тут лише відзначимо, що істотний відрив від реальних можливостей виконання бюджету за доходами призводить і до невиконання витратної частини бюджету. Український уряд навіть за умови жорсткої грошово-кредитної політики більшу частку дефіциту бюджету намагається фінансувати через емісію грошей. Тенденція до зменшення дефіциту бюджету, що простежується за останні роки, зумовлює незначні масштаби такої емісії. Проте ризик безконтрольної інфляції все ще має місце.
Боротьба з інфляцією довгий час була самоціллю економічної політики, що не призводило до економічного зростання, оскільки поза увагою залишалися інші складові, які здатні були стимулювати таке зростання. Маневрування бюджетним балансом, що буде показано далі, зумовлювалося, головним чином, не потребами економіки, а необхідністю сплати державних боргів. Не відкидаючи об’єктивності такої потреби, разом з тим, стоїть невідкладне завдання підвищити ефективність управління цими зобов’язаннями з тим, щоб обсяги коштів, які спрямовуються на виконання боргів, були співставними з розмірами щорічного приросту ВВП. Відкачування бюджетно-податкового потенціалу (у 2000 р. 14,5 % податкових доходів спрямовувалося тільки на обслуговування державного боргу) свідчить про відсутність гнучкої боргової стратегії та невикористання широкого кола економічних заходів, які пропонує наука та практика. У результаті це означає подальше звуження регулюючої ролі держави на противагу задекларованій стратегічній тезі, що політика економічного зростання може стати результативною лише за умови посилення дієздатності держави, ефективного виконання нею своїх функцій. На жаль, така позиція системного підходу не знаходить належного втілення при визначенні бюджетної політики.
Проблема державного боргув Україні належить до кола проблем, які мають стратегічне значення, тому їм буде приділена значна увага далі. У даному випадку слід лише наголосити, що зростання потреб уряду у внутрішніх фінансових ресурсах для покриття державних боргів поставить під сумнів можливості як скорочення податкового навантаження, так і зростання бюджетних вкладень у соціально-економічний розвиток.У ситуації накопичених протиріч проблема мобілізації додаткових бюджетних надходжень належить до розряду найактуальніших. Першочерговими тут залишаються проблеми, пов’язані з функціонуванням податкових пільг. Аналізуючи їх, не можна не визнати актуальності використання потенціалу, закладеного в такому економічному інструментарії, яким є податкові пільги. Досвід розвитку різних країн підтверджує корисність використання їх механізму. Україні, що перебуває у періоді глибоких трансформаційних суперечностей, необачно не скористатися цими перевагами. Стратегія реформувань у цій галузі повинна базуватися на реалістичному підході, в рамках якого існує потреба пошуку компромісу в межах системи узгодження економічних інтересів держави, галузей, підприємств, організацій.
Аналогічні невідповідності характерні при формуванні й окремих дохідних статей бюджету. Наприклад, згідно з початковим прогнозом бюджету на 2001 рік надходження від приватизації державного майна передбачалися у розмірі, який перевищував 17 % запланованих доходів бюджету. Навіть з огляду на наявну грошову масу були всі підстави вважати ці прогнози нереальними. Надія на іноземного інвестора в умовах великої кількості стримуючих факторів, існування яких не можна заперечити, також виглядала сумнівною. Звідси досить проблематичним ставало й виконання витратних зобов’язань бюджету, зокрема, статті капітальних вкладень. Адже значна частина надходжень від приватизації повинна була спрямовуватися на пріоритетне фінансування капітальних вкладень.Структурна перебудова, що становить найважливішу складову ринкової трансформації економіки та визначає поступ України у світове ринкове середовище, потребує колосальних фінансових ресурсів. З огляду на інноваційне спрямування такої перебудови, ці потреби в середньому зростають не менше ніж у 1,5 раза. За розрахунками академіка В.М. Геєця, якщо ставити за мету не лише зберегти, а й оновити діючий виробничий апарат, сума капіталовкладень в економіку України повинна досягти 45–50 млрд. грн. на рік, що, за його ж оцінками, нереально навіть за умови значного прискорення використання іноземних інвестицій42. Відштовхуючись від параметрів, закладених у проектах бюджету, та зважаючи на недостатню обґрунтованість джерел бюджетних надходжень, відсутні належні підстави характеризувати ці бюджетні документи як бюджет зростання, який відповідає окресленим стратегічним завданням. Поділ Державного бюджету України на два фонди – загальний та спеціальний, де, враховуючи досвід багатьох зарубіжних країн, спеціальний фонд має бути аналогом “бюджету розвитку”, також не наближує нас до вирішення поставлених завдань. Аналізуючи витрати спеціального фонду, запроваджені проектом Закону України, зокрема на 2001 рік, слід зазначити, що в переважній більшості випадків ці витрати не мають чіткої інвестиційно-інноваційної спрямованості.
Нічого не зроблено у бюджеті 2001 року для досягнення стійкого випереджаючого розвитку, головним чинником якого, як зазначено у Стратегії економічної та соціальної політики, можуть бути лише зростання інтелектуального потенціалу нації та науково-технологічні інновації. Починаючи з 1993 року, жоден уряд не зміг закласти у бюджеті фінансування науки більше 1,5 % ВВП, а у випадку виключення повторного рахунка, характерного національній системі статистичного обліку, – більше 1 % ВВП, або понад 2 % загальних витрат централізованого державного бюджету. Для порівняння нагадаємо, що у СРСР у 1970–1980 рр. частка наукових статей фактично дорівнювала 3,3–3,5 % витратної частини бюджету. За період незалежності України відбулося майже трикратне відносне зниження пріоритетності науки порівняно з іншими державними інтересами. Динаміка наукоємності витрат державного бюджету, тобто частка витрат на науку в централізованому державному бюджеті протягом 1992–2000 рр. виглядала таким чином: 1,93; 1,68; 1,43; 1,08; 1,41; 1,40; 1,16; 1,13; 1,8243. У другій половині 90-х років у розрахунку на одного дослідника у паритеті купівельної спроможності національних валют 1993 року рівень витрат становив: у Бразилії – 48, Південній Кореї – 92, Японії – 142, Франції – 174, США – 195, у той час як – Україні лише 1,9 тис. дол. США44.Стійке економічне зростання, як переконує досвід високорозвинених країн, можливе в умовах, коли частка витрат на науку та освіту у ВВП наближається до 3 % його обсягів, при цьому участь держави у таких витратах сягає в середньому 35–45 %. Співставлення наведених даних із показниками, які характеризують фінансове забезпечення розвитку вітчизняного науково-технічного потенціалу, та постійне фактичне недофінансування наукової сфери переконують у відриві бюджетних орієнтирів від стратегічно визначених пріоритетів. Вони також свідчать про низьку ефективність методів державного регулювання в Україні.
Можна стверджувати, що бюджетна політика не змогла наростити свою ефективність через мобілізацію всіх її можливостей та ресурсів і стати дієвим регулятором економічної політики. Сьогодні вона використовується як переважний інструмент реалізації фіскальних інтересів, що провокує руйнування економічного потенціалу країни. Консолідований бюджет як головний закон економічного життя повинен фіксувати не просто доходи і витрати, а всі основні параметри економічного розвитку. За умови підпорядкування бюджетної політики вирішенню проблем бюджетного дефіциту та державного боргу вона неминуче перетвориться у джерело економічних протиріч і суперечностей. Перспективи бюджетної політики як складової економічної політики невіддільні від розвитку єдиної цілісної системи економічних відносин у напрямі збалансованості економічних інтересів усіх суб’єктів розширеного відтворення.Принципово важливим для підвищення ефективності бюджетно-податкових методів регулювання є узгодження окремих заходів політики витрат та податкової політики. Серед них особливої уваги потребує, з одного боку, вирішення проблеми урізноманітнення напрямів бюджетних витрат, яке фактично призводить до втрати бюджетного контролю, а з іншого – цільового призначення окремих видів податків на конкретний вид витрат у структурі бюджетних витрат. Відома практика надання надзвичайних пільгових кредитів вузькому колу привілейованих суб’єктів господарювання, введення нових податків не для забезпечення відповідних витрат, а для покриття бюджетного дефіциту. Визнання в якості основного принципу податкової політики максимального вилучення доходів стає загрозою динамічному зростанню – єдиній основі збільшення податкової бази та надходжень до бюджету. Відсутня виважена політика й у сфері податкових пільг, спрямованість яких на забезпечення інтересів окремих суб’єктів господарювання або їх груп, підпорядкування принципів надання пільг лобістським інтересам суттєво підривають дохідну базу бюджету та виконання витратної політики. До суперечностей у напрямі узгодження політики витрат та податкової політики слід віднести постійні маніпуляції із законодавством у сфері як оподаткування, так і витратної частини бюджету. Постійні поправки, у тому числі й на основі підзаконних актів, підривають основи стабільності фіскальної політики як вирішального чинника економічної стабілізації.
Взаємозалежність між обсягами державного втручання в економіку і темпами економічного зростання була і залишається об’єктом гострої полеміки в наукових колах. Про рівень втручання держави в економіку України свідчать, зокрема, дані про видатки Державного бюджету (включаючи Пенсійний фонд). Упродовж 1992–1999 рр. такий динамічний ряд становив відповідно 45,0; 46,5; 59,7; 48,0; 43,2; 49,6; 41,9; 38,5 % ВВП. Тобто частка державних витрат характеризується падінням. Порівняно з 1994 роком, вона зменшилася майже на третину, однак навіть при цьому становила у 1999 році 38,5 % ВВП. Насамперед, не можна визнати обґрунтованими такі стрімкі темпи падіння, які випереджають темпи зміни ВВП та доходів бюджету. З іншого боку, ефективність механізму державних витрат залишається на незадовільному рівні. Потребує реформування їх структура у напрямі зменшення управлінських та зростання соціально-культурних витрат. Це актуалізує пошук конкретних шляхів такого реформування. Цікавими у цьому руслі виглядають дослідження окремих фахівців. Зокрема, А. Ілларіонов на підставі аналізу даних про розвиток економіки 88 найбільших країн світу за період з 1991 до 1996 року виявив зворотну залежність між масштабами державної діяльності та темпами економічного розвитку (табл. 1.2)45.Таблиця 1.2
Залежність між масштабами державної діяльності та темпами економічного розвитку
Динамізм зміни поглядів щодо ролі держави безпосередньо зумовлює і динамічний характер бюджетних видатків. Різноманітність функцій держави знаходить своє безпосереднє відображення у складі та напрямах державних видатків. Політичні функції держави обумовлюють такі видатки, як утримання армії, державного апарату управління і влади, посольств, консульств, сплату внесків до міжнародних організацій. Вони сягають від 3 до 10 % ВВП і від 10 до 25 % загальної суми державних видатків розвинених країн. Економічні функції держави потребують видатків, які становлять від 10 до 15 % ВВП та від 20 до 35 % загальної суми видатків країн із розвиненою економікою. За допомогою видатків на капіталовкладення держава впливає на норму накопичення, її рівень та динаміку, чим значною мірою сприяє використанню можливостей економічного зростання. Державні інвестиції та субсидії сприяють поліпшенню виробництва та збільшенню національного доходу. Слід підкреслити досить важливе значення видатків на економіку у регулюванні ринкових відносин за рахунок розвитку внутрішнього і зовнішнього ринків збуту як гаранта багатьох економічних операцій. Соціальні функції держави реалізуються шляхом забезпечення мінімального прожиткового рівня найбільш вразливим категоріям населення, сприяння розвитку освіти, культури, охорони здоров’я і навколишнього середовища. Вони сягають від 20 до 35 % загального обсягу державних витрат у більшості країн світу.
Хоча економічна наука не дає однозначного висновку щодо залежності між обсягами державних видатків і темпами економічного зростання, проте чітко доведено, що насправді важливий не їх обсяг, а функціональна структура. За невеликим винятком, причини різноманітних витрат держави не можуть бути зведені до окремих “провалів” ринку, вони мають комплексну природу. Однак кожний вид бюджетних витрат має безпосереднє відношення або до ринку збуту, або до фонду накопичення чи фонду споживання. З погляду відтворення, цей вплив може бути позитивним або негативним. Ефективність політики видатків особливо залежить від уміння обґрунтувати їх структуру. Сьогодні за деякими видами витрат Україна близька або й навіть випереджає розвинені країни, однак рівень їх віддачі потребує суттєвого підвищення.Бюджет України переобтяжений великою кількістю видатків, які традиційно перейшли від адміністративно-командної системи господарювання, коли існувала надмірна централізація та перенесення бюджетних витрат на плечі держави.
У таблиці 1.3 наведена структура видатків Зведеного бюджету України з 1992 до 2000 року за основними статтями витрат. Довідково подаються показники номінального ВВП та темпів приросту/падіння реального ВВП. Як бачимо, теза про вплив функціональної структури видатків бюджету на динаміку ВВП підтверджується. Зокрема, необхідно звернути увагу на показники 1994 та 2000 років. З наведених у таблиці 1.3 динамічних рядів видно, що в 1994 році темпи падіння реального ВВП були найбільшими – 22,9 %, а у 2000 році, навпаки – найбільші темпи приросту – 5,5 %. Якщо поглянути на структуру видатків Зведеного бюджету України (наочно їх демонструють кластери на рисунку 1.1), то ми бачимо, що відмінність досить істотна. Зокрема, у 1994 році найбільший обсяг видатків був спрямований на державну підтримку галузей економіки (33,16 %). Порівняно з цим, у 2000 році видатки Зведеного бюджету за цією статтею скоротилися більш ніж удвічі (до 15,25 %). Подібні зміни характеризує такий чинник, як політика бюджетних обмежень. Можна стверджувати, що еволюційним шляхом українська держава перейшла від політики м’яких бюджетних обмежень до більш жорстких вимог. Врешті-решт, це дозволило вийти на позитивні темпи приросту реального ВВП.Поряд з цим необхідно констатувати той факт, що структура державних витрат повинна постійно удосконалюватися, хоча важко сказати, якою саме вона має бути. Головний критерій полягає в тому, що ця структура повинна відповідати реаліям економічного життя, пріоритетам розвитку суспільства. На нашу думку, в 2000 році, коли було проголошено проведення адміністративної реформи, невиправдано високими були видатки бюджету на державне управління (7,01 %). Це є одним з найбільших показників за всі роки незалежності.
У таких умовах не виникає сумніву щодо питання про рівень податкового перевантаження на економіку. Безперечним є висновок про необхідність зміни пріоритетів у політиці витрат. Зміст цих змін повинен полягати у переорієнтації витрачання бюджетних коштів лише на ті види витрат, які неможливо або недоцільно здійснювати за рахунок інших джерел. Це сприятиме також переорієнтації податків із винятково фіскального інструменту на інструмент активного регулювання економіки.Практика свідчить, що ряд витрат бюджету, насамперед, оборонні, адміністративно-управлінські, – малоеластичні щодо виробничого та податкового потенціалів. Особливо чітко простежується тенденція до їх зростання в умовах інфляції. Для забезпечення цілеспрямованого впливу державних витрат на економіку раціональна бюджетна політика повинна відображати, з одного боку, специфіку сучасного перехідного етапу, а з іншого – реалізуватися шляхом поступового нарощування арсеналу заходів щодо регулювання внутрішнього державного попиту, притаманного ринковій економіці. У такому випадку бюджетна політика узгоджується як з необхідністю стимулювання економічного розвитку, так і з інтересами економічної безпеки держави.
Уже в роки незалежності з’явився новий напрям витрат, який отримав назву “соціальний захист населення”. Частка таких витрат коливалася упродовж 1992–2000 рр. у межах 11–32 % загальної суми витрат Зведеного бюджету. У 1996 році в Україні проголошена корекція курсу реформ на створення державної, регульованої, соціально спрямованої ринкової економіки. Згідно з Основним Законом України – Конституцією (ст.1) “Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна правова держава”. Сутність же соціальної держави полягає у сприянні становленню таких елементів сучасного суспільства, як соціальна ринкова економіка, соціальна демократія, соціальна етика. Досягти становлення і розвитку визначених структурних елементів можливо за допомогою державного управління, за наявності відповідного кола форм і методів державного регулювання.Економічний розвиток може бути забезпеченим при комплексному підході до його управління. Проблеми економіки, соціальної сфери повинні вирішуватися взаємопов’язано та цілеспрямовано. Сьогодні економічна політика втратила соціальні орієнтири. Заробітна плата перестала відігравати роль основного джерела доходу. Разом з тим, від низької заробітної плати та пенсій страждають не лише конкретні люди. Незрівнянно більші збитки має економіка в цілому, оскільки результатом такої політики стає падіння внутрішнього платоспроможного попиту як фактора нарощення обсягів виробництва. При прийнятті рішень щодо ефективності тих чи інших методів регулювання економіки необхідно мати на увазі не тільки ефективність за Парето, а й враховувати соціальний фактор.
Сприяння довгостроковому економічному зростанню і соціальному розвитку – важливе призначення податкової системи України. Реалізація цих завдань тісно пов’язана з визначенням, яким чином податки впливають на перерозподіл обмежених народногосподарських ресурсів як за рівнем, так і за спрямуванням. Цей аспект використання податків потребує особливої уваги, оскільки витікає із сутнісних ознак державного регулювання економіки в перехідних умовах. Відповідно до такої логіки критично важливо подальше вдосконалення податкової системи.
Рис. 1.1. Кластери структури основних державних витрат у 1994 та 2000 рр
Книга: Розвиток податкової системи в перехідній економіці - Мельник
ЗМІСТ
На попередню
|
|
