Додати в закладки
Переклад
Translate
 Вхід в УЧАН Анонімний форум з обміну зображеннями і жартами. |
|
|
Скачати одним файлом. Книга: Розвиток податкової системи в перехідній економіці - Мельник
2.3. ПРИНЦИПИ ПОБУДОВИ ТА КРИТЕРІЇ ОЦІНКИ ПОДАТКОВОЇ СИСТЕМИ
Таким чином, податкова система будь-якої держави відображає поєднання об’єктивних та суб’єктивних засад. Знайти компромісне поєднання цих характеристик – одне з ключових завдань, які стоять перед податковою системою кожної сучасної держави. Разом з тим, зважаючи, що ці здобутки не є визначеними раз і назавжди і потребують урахування реальної економічної ситуації, не менш важливим є творчий підхід до їх конкретного застосування.Визначення податкової системи та її функцій фінансова наука сформувала ще на початку ХХ ст. Фактично це визначення дане
А. Вагнером при формулюванні ним основних принципів, яким повинна відповідати правильно побудована податкова система. При визначенні народногосподарських (фінансово-політичних) принципів він підкреслив такий з них: “комбінація сукупності податків у таку систему, яка б забезпечувала при можливому дотриманні етичних принципів та принципів управління достатність надходжень і еластичність на випадок надзвичайних державних потреб”34 . Наведене формулювання відповідало основному призначенню податкової системи – забезпеченню держави необхідними коштами і знаходилося в повній відповідності з принципами неокласичної школи про невтручання держави в господарські процеси. Ця модель фактично використовувалась до кейнсіанства – часу, коли податковій системі була відведена роль автоматичного стабілізатора економічного циклу. У 80-х роках у зв’язку з необхідністю забезпечення економічного зростання податковій системі було повернуто нейтральний характер.Те, що податкова система є комбінацією податків, кожен з яких має свою мету, дозволяє більшою мірою визначити платоспроможність платників, пом’якшити проблему ухилення від податків, зробити загальний податковий тягар психологічно менш помітним, а також розширити можливості використання податкової політики як регулюючого чинника. Саме тому всі сучасні системи оподаткування не обмежуються окремими податками, а користуються перевагами, що надає їх чисельність. І не слід піддавати сумніву тезу, що створення податкової системи є фундаментальним випробовуванням для будь-якого уряду. Її можна лише доповнити тим, що ефективність податкової системи значною мірою забезпечується саме перевагами системного підходу. Він потребує не допускати ні взаємного накладення податків, ні розривів поміж ними. Звідси актуальність пошуку саме такої комбінації податків, яка б сприяла вирішенню поставлених завдань з урахуванням усіх діючих інтересів, оскільки одному податку це не під силу.
Разом з тим, важливо враховувати, що створення системи вже саме по собі здатне породжувати суперечності. Вимога системності потребує, щоб її окремі елементи були взаємопов’язані між собою, органічно доповнювали один одного, не заходили в суперечність із системою в цілому та іншими її складовими. Адже система – це “щось ціле, що являє собою єдність закономірно розташованих та взаємно пов’язаних частин”35. Важливим також є визначення системи як сукупності принципів, покладених в основу певного вчення36 .Це загальне розуміння конкретизується і стосовно податкової системи. При цьому слід відразу зазначити, що існують різні її визначення, які не завжди адекватно відображають як фундаментальні ознаки системи, так і окремі її складові. За визначенням В.М. Родіонової, податкова система – це “сукупність різних видів податків, у побудові та методах обчислення яких реалізуються певні принципи”37. Відображуючи ознаки, що характеризують систему, наведене визначення не враховує всіх вимог, притаманних цьому поняттю. Зокрема, доцільно вказати на її призначення, досягти поставленої мети стосовно конкретного відрізка часу. Таким чином, податкова система – це сукупність окремих податків, платежів, у побудові та методах обчислення яких реалізуються взаємодоповнюючі принципи для досягнення поставленої мети.
Розвиток та зміна форм державного устрою завжди супроводжувались перебудовою податкової системи. Період, коли у ХVІІІ ст. формувались основи сучасної держави, характеризувався активною розробкою проблем теорії та практики оподаткування. Саме в цей час теорія оподаткування була створена її основоположником, шотландським економістом і філософом А. Смітом (1723–1790), основні принципи якої не втратили свого значення і до нашого часу. Вони викладені автором у чотирьох основних правилах:– справедливості, яке стверджує загальність оподаткування і рівномірність його розподілу відповідно до доходів;
– визначеності, коли час оплати податку, спосіб і сума платежу повинні бути з точністю і заздалегідь відомі платнику і не залежати від суб’єктивних факторів;– зручності, тобто кожен податок повинен стягуватись у такий час і такий спосіб, які найбільш зручні для платника;
– економії (раціональності), коли будь-який податок повинен стягуватися таким чином, щоб із доходів платника вилучалось якомога менше понад те, що надходить до державної скарбниці.Основу побудови сучасних податкових систем, поряд із принципами А. Сміта, визначають також принципи, розроблені німецьким економістом А. Вагнером, який не просто доповнив, а надав їм нового концептуального характеру. Керуючись теорією колективних потреб, на першу позицію в оподаткуванні він поставив принципи достатності та еластичності. Саме завдяки цьому принципи оподаткування стали системою, що враховувала інтереси не лише платника податків, але й держави з пріоритетом останньої. Тобто перед оподаткуванням постало завдання збалансування інтересів держави та платників податків, яке, без перебільшення, і в сучасних умовах є ключовою проблемою формування податкової політики будь-якої цивілізованої держави світу.
А. Вагнер не лише визначив принципи оподаткування, але й систематизував їх в чотири окремі групи. Перша – фінансові принципи, серед яких достатність та еластичність (рухомість) обкладення. Друга – народногосподарські принципи – належний вибір джерела обкладення, правильна комбінація різних податків у таку систему, яка б зважала на наслідки і умови їх перекладення. До третьої групи автор відносив етичні принципи, принципи справедливості: загальність оподаткування та рівномірність. І нарешті, четверта група відображала сукупність адміністративно-технічних правил чи принципів податкового управління: визначеність обкладення, зручність сплати податку та максимальне зменшення витрат на стягнення. Як видно з наведеної класифікації, принципи справедливості А. Вагнер ставив не на головне місце в запропонованій системі. Їх реалізація вважалась автором доцільною в межах, які надають фінансові принципи в їх сукупності. Тобто слід підкреслити важливість не лише достатності, але й рухомості (еластичності) обкладення, що відображає здатність адаптуватися до державних потреб. З практичної точки зору це означало рухомість складу податкової системи, оскільки різні податки володіють неоднаковим рівнем еластичності. Сьогодні, коли предметом широкої дискусії з приводу податкової політики виступають принципи стабільності та гнучкості, врахування здобутків фінансової науки минулого мають неабияке практичне значення.Таким чином, визначення принципів оподаткування було предметом пошуків науковців та практиків фактично з моменту виникнення податків. Незважаючи на відмінності, що супроводжували цей процес і, насамперед, прихильність їх авторів до теорій щодо ролі держави та податків, виділяються ряд принципів, які приймались усіма сторонами. Головний з них – рівномірність. Він панував у фінансовій науці ще в епоху меркантилізму. При цьому вважалось, що саме непряме оподаткування “найбільш рівномірне і найбільш справедливе”38. У переліку принципів А. Сміта фактично основним є рівномірність, а отже, справедливість до платника. Розвивались ідеї справедливості і А. Вагнером. Однак він це питання більше пов’язував з визначенням джерела оподаткування.
Потрібно зазначити, що вирішення питання джерела оподаткування і в сучасних умовах є однією з фундаментальних проблем формування податкової системи. Більше того, фахівці, що досліджують еволюцію податків, стверджують, що саме з цього питання і розпочалась практика та розробка принципів оподаткування. Ще на зорі податкової практики перед фінансовою наукою постали питання: що має бути джерелом оподаткування – продукт, дохід чи капітал, і з якого доходу – чистого чи валового – стягувати податки. Логічно, що відповіді на ці питання були різними в різні періоди. Так, А. Сміт виступав проти залучення капіталів у якості податкового джерела, оскільки в такому випадку зменшуються можливості розвитку виробництва. Узагальнюючи його погляди, І.Х. Озеров писав: “Ці переконання твердили, що обкладати капітал – значить його знищити, тобто вбити курку, яка несе золоті яйця”39. Разом з тим, А. Сміт був переконаний, що джерелом оподаткування мають бути всі категорії доходу: земельна рента, прибуток, заробітна плата. А. Вагнер, розвиваючи ідею справедливості, вважав, що капітал також повинен бути джерелом обкладення. Це твердження в подальшому розвивали багато економістів, у тому числі й вітчизняних. Зокрема, М. Соболєв був переконаний, що проблема більше в ступені обкладення та доцільності платника під час розпорядження ним своїм доходом чи капіталом40. Боротьба за рівномірність у розподілі податкового тягаря призвела до того, що на початку ХХ століття податки на власність (капітал) зайняли провідне місце в доходах бюджетів багатьох розвинених держав. У подальшому в ході розвитку індивідуального прибуткового податку було вирішено питання про узгодження проблем соціальної справедливості та захисту інтересів капіталу.Ідея, що податки не повинні перешкоджати розвитку виробництва, в процесі еволюції податкової системи була реалізована Ф. Нітті в окремий, самостійний принцип при її побудові. Він отримав широку підтримку у фінансовій науці. Особливо це проявилося в кінці ХХ ст., коли відбулося відчутне зіткнення фіскальних потреб держави з інтересами економічного розвитку. Наступ електрики, впровадження двигуна внутрішнього згорання, розробка нових методів виробництва сталі – все вимагало нових інвестицій. Пошук нових видів податків, які б не лише наповнювали бюджет, як це було при використанні непрямих податків, а одночасно і стимулювали виробництво, дав поштовх розвитку даного принципу в оподаткуванні, що, в свою чергу, викликало до життя прогресивне прибуткове оподаткування. Разом з тим, ще й сьогодні в багатьох країнах стоїть питання складності практичної реалізації цього принципу. Його розробленість безпосередньо стосується формування податкової політики кожної країни.
Довгий історичний шлях розвитку, який пройшли податкові системи різних країн, накопичення знань та їх осмислення вченими і практиками збагатили міжнародний досвід визначенням нових правил, принципів, вимог, реалізація яких дозволяє найбільш повно досягти поставленої мети в конкретних умовах. Зокрема, при побудові сучасної податкової системи США, здійсненої у 80-ті роки, були закладені такі принципи:– справедливість по вертикалі (податок відповідає матеріальним можливостям платника податків);
– справедливість по горизонталі (використання єдиної податкової ставки для одних і тих же доходів);– ефективність (можливості до економічного зростання та розвитку підприємництва);
– нейтральність (незалежність від сфер інвестиційних вкладень);– простота (в підрахунку, доступності та розумінні).
Найбільш поширені думки вітчизняних науковців щодо принципів, яким має відповідати сучасна податкова система, пов’язані з дотриманням необхідності виділення на сучасному етапі 4-х груп принципів оподаткування, як це проголошувалось у свій час А. Вагнером. Це фіскально-бюджетні, політико-економічні, соціально-етичні принципи та принципи, що стосуються правової і технічної сторін оподаткування41. Їх доцільно також використовувати і як критерії оцінки діючої податкової системи.З реалізації першої групи принципів з’ясовується найперша й очевидна ознака формування податкової системи – достатність, тобто податкова система має бути сформована таким чином, щоб забезпечувати покриття доцільно обмежених витрат, які фінансуються за рахунок податків. Здатність до збільшення – наступна ознака, що витікає з цієї групи принципів: податкові надходження повинні збільшуватися за досить короткий строк і настільки, наскільки це є необхідним для фінансування додаткових бюджетних витрат. З групи політико-економічних принципів виділяється ознака спрямованості на економічне зростання, тобто оподаткування не повинне створювати перешкод для економічного зростання, більше того, воно має йому сприяти. Важливим у цій групі є також нейтральність щодо конкуренції. Оподаткування не повинне викривляти конкуренцію як між підприємствами та галузями в середині країни, так і між вітчизняними й зарубіжними підприємствами. Група соціально-етичних принципів передбачає реалізацію загального характеру оподаткування, тобто всі платоспроможні особи мають залучатися до сплати податків; справедливість оподаткування – рівне оподаткування за рівних або аналогічних обставин, а за різних – відповідним чином диференційоване; відносність – податкове навантаження повинне розподілятись таким чином, щоб при цьому платоспроможність кожного платника податків зменшувалась відносно рівною мірою. Відповідно до принципів четвертої групи оподаткування має бути наочним (транспарентним, прозорим) і практичним. Наведене вище ілюструє, що, враховуючи сьогоднішні реалії, принципи, розроблені у ХVІІІ–ХІХ століттях, не втрачають свого значення для побудови ефективної податкової системи.
А.В. Бризгалін зазначає, що кожній сфері податкових відносин відповідає власна система організаційних, економічних та юридичних принципів42. Надаючи особливе місце організаційним, він вважає, що, зокрема, податковій системі Росії в сучасних умовах відповідають такі організаційні принципи. Насамперед, принцип єдності податкової системи. Він закріплений Конституцією, тобто не припускається можливість встановлення податків, які б порушували єдність економічного середовища країни. Принцип рухомості, який, як і в А. Вагнера, є синонімом еластичності, на думку автора, свідчить, що податок та деякі податкові механізми можуть бути оперативно змінені в бік збільшення чи зменшення податкового тягаря відповідно до об’єктивних потреб та можливостей держави. Справді, таке розуміння відповідає визначеному автором принципу рухомості. Однак А. Вагнер, трактуючи зміст цього принципу, вказував на об’єктивно притаманну різним податкам власну еластичність, а отже, на необхідність, у разі потреби, зміни складу податкової системи, який би враховував саме еластичність податку. Еластичність, як свідчить словник іншомовних слів, – це “пружний” і “гнучкий”, а це дещо інша якісна характеристика оподаткування порівняно з тією, яку дає А. Бризгалін.Серед цієї групи принципів автор також виділяє принцип численності податків, який, у свою чергу, включає декілька аспектів. Головний з них той, що податкова система повинна базуватися на сукупності диференційованих податків та об’єктів оподаткування. Другим аспектом автор вважає недопустимість “бюджету одного податку”, оскільки при неочікуваній зміні економічної або політичної ситуації дохідна частина бюджету може просто не відбутись. Поділяючи цю думку, необхідно вказати, що два виділені аспекти принципу численності податкової системи фактично ілюструють його дію. Слід відзначити і його особливу важливість. Натомість, при всій зрозумілості значення принципу чисельності податку, досить широко обговорюється ідея єдиного податку. Як переконує минулий досвід, фізіократи пов’язували ідею єдиного податку з використанням єдиного джерела податків – чистого доходу громадян.
У нашій країні однією з основних причин такого підходу є необґрунтованість застосування даного принципу, а саме: введення додаткових податків при необхідності вирішення тієї чи іншої бюджетної проблеми, в результаті чого з’являються економічно необґрунтовані, надумані податки, які, врешті-решт, не лише малоефективні, але й завдають суттєвих збитків ефективності системи в цілому. Однак при всій важливості кардинального вирішення таких проблем, на наш погляд, не можна погодитися саме з вищезазначеним підходом до їх розв’язання на основі визначення єдиного податку. Він пов’язаний з можливостями невиправданого переміщення податкового тягаря, суттєвих обмежень кола платників податків та інших недоліків. Мабуть, тому ідея єдиного податку не знайшла практичної реалізації в жодній країні.Принцип вичерпного переліку регіональних та місцевих податків, які можуть встановлюватися органами державної влади та місцевого самоуправління, фактично є виявом державно-правової ідеї фіскального федералізму – засобу розподілу податкових повноважень між окремими гілками влади, а не принципу формування податкової системи.
А. Смірнов вважає, що основними принципами оподаткування є такі: достатність, продуктивність, еластичність, стабільність, фіскальний федералізм, визначеність, економність, зручність для платника податків, вибір джерела оподаткування та нейтральність43.Л.І. Якобсон стверджує, що єдиною суттю та виправданням податків у демократичному суспільстві є необхідність бути відображенням попиту платника податків на суспільні блага та визнаних громадянами принципів перерозподілу доходів. На його думку, на практиці податкові системи не здатні повною мірою виконувати вказані функції. Для порівняння податкових систем та оцінки можливостей їх вдосконалення він вважає за доцільним приймати до уваги такі критерії: відносної рівності зобов’язань, економічної нейтральності, організаційної простоти, гнучкості та контрольованості податків з боку їх платників44.
Наведені різноманітні принципи формування податкової системи переконують, що в даному питанні, незважаючи на їх численність, існує певна узгодженість серед багатьох економістів. Безумовно, це має своє пояснення, адже в основі їх – не лише значний світовий досвід, але й об’єктивні основи – суть податків як економічної категорії.За певною неузгодженістю окремих принципів, як цілком слушно зауважує Л. Якобсон, нерідко приховується конфлікт між потребами економічної ефективності та справедливості. Саме тому відсутній єдиний варіант податкової системи, здатний продемонструвати свої переваги перед іншими. Крім того, в різних країнах надають не завжди однакове значення деяким принципам, що також є однією з причин їх різноманітності. Особливо це проявляється при визначенні співвідношень між прямими та непрямими податками. З точки зору організаційної простоти, непрямі податки переважають, проте поступаються прямим з позицій контрольованості та відповідності принципу платоспроможності. Для держав зі стабільно розвиненою економікою, а також за наявності добре організованих податкових служб ці якості непрямих податків не такі важливі, як для держав, що мають труднощі зі збиранням податків, і головне – характеризуються нижчим рівнем соціально-економічного розвитку. Тобто при виборі критеріїв, які закладає в основу побудови податкової системи кожна конкретна країна, не може бути сліпого копіювання.
Своєрідними виглядають роздуми щодо принципів формування податкової системи в деяких інших авторів. Так, А.І. Крисоватий вважає, що ефективність податкової політики забезпечується за умови наукового поєднання таких ознак: фіскальної достатності, економічної ефективності, соціальної справедливості, стабільності, гнучкості45. При цьому він стверджує, що в реальному економічному житті перші три вказані ним ознаки взаємопов’язані, взаємозалежні і не можуть існувати відокремлено.Свідоме використання наведених принципів, зважаючи на розмаїття думок та підходів, потребує визначення їх більш обмеженого кола, придатного для оцінки податків, які використовуються фактично, а також вибору тих принципів, які дозволяють зосереджувати увагу на часткових удосконаленнях податкової системи, оскільки повна її досконалість нереальна. Цій меті сприятиме впорядкування принципів формування податкової системи.
Такий підхід реалізується окремими авторами при формуванні певних груп принципів оподаткування. Зокрема, А. Бризгалін веде мову про такі три групи: організаційні, економічні та юридичні. Більш обґрунтованою виглядає систематизація принципів оподаткування, якої дотримуються Ю. Конрад та І. Луніна. Вона найбільше відповідає фундаментальним ознакам, розробленим класиками оподаткування: фіскально-бюджетній, політико-економічній, соціально-етичній та групі, що стосується правової і технічної сторін оподаткування, яку доцільно визначити як організаційну. Виходячи з такого поділу, далі подана класифікація розглянутих вище принципів, які є результатом як творчого розвитку фундаментальних набутків, так і врахування сучасних теорії та практики оподаткування. Вони матимуть такий вигляд (табл. 2.2).Така систематизація сприяє можливості порівняння принципів, а значить, їх ефективному відбору для максимального використання переваг системного підходу до формування податкової системи. З метою такого відбору, який дає можливість виявити найбільш прийнятні варіанти податкової системи та усунути недоліки, детальніше проаналізуємо особливості деяких принципів оподаткування.
Таблиця 2.2Класифікація принципів побудови податкової системи
Рівність в оподаткуванні вважається його фундаментальною ознакою. Її зміст полягає в тому, що законне право держави на примусовість повинне однаковою мірою застосовуватися до всіх громадян. Однак реалізація цього принципу не означає, що податки не підлягають диференціації. Це розуміння виявляється дуже важливим при побудові ефективної податкової системи, використанні стимулюючих можливостей окремих податків та системи в цілому. Диференціація, проте, має провадитись за чітко встановленими критеріями, пов’язаними не з природженими незмінними якостями, а з результатами дій індивідуумів.
Принцип вигоди, що отримується, та принцип платоспроможності лежать в основі диференціації оподаткування. Важливе дотримання рівності по горизонталі, тобто безпосередньої рівності для всіх осіб, що знаходяться в однаковому становищі стосовно прийнятого принципу, та рівності по вертикалі – відповідності диференціації відмінностям у стані індивідуумів, які оцінюються стосовно даного принципу.
Дещо по-іншому трактує важливість дотримання горизонтального та вертикального аспектів В.М. Пушкарьова46. Вважаючи, що така вимірність належить до принципу справедливості, вона вказує, що вертикальний розріз означає стягнення податку чітко відповідно до матеріальних можливостей конкретної особи, тобто, на її думку, це підвищення ставки податку в міру зростання доходу. Горизонтальний розріз зумовлює використання єдиної податкової ставки для осіб з однаковими доходами. Така розбіжність має своє пояснення.Ідея про справедливість оподаткування зародилась фактично з формуванням податкової системи. Але, як відзначав ще в 1924 р.
Г.І. Болдирєв у праці “Прибутковий податок на Заході і в Росії”, “поняття податкової справедливості належить до числа найменш усталених понять”47 і, насамперед, через його відносність. Саме тому її реалізація відбувається шляхом використання при побудові податкової системи ряду інших принципів: загальності, рівномірності, рівності та ін. Це наводить на думку про неправомірність виділення принципу справедливості як самостійного з одночасним переліком тих, через які відбувається його практична реалізація. Однак здатність окремих податків по-різному реалізувати ці принципи пояснює, чому проблему справедливості в оподаткуванні в цілому необхідно розглядати з погляду всієї системи. З позиції платника податків, у результаті важливі сукупні зобов’язання перед державою. У практичному плані це дає можливість певного маневру стосовно конкретних платників податків при необхідності регулювання окремих сторін економічної дійсності.Дуже поширеним і, разом з тим, дискусійним виявляється на практиці використання податкових пільг. Теоретично правомірність їх використання пов’язується, головним чином, з реалізацією принципу справедливості, тобто коли з’являється нерівність при даній величині доходу. Практично ж будь-які пільги посилюють викривлюючий вплив податкової системи та, крім того, дещо її ускладнюють. Тому скорочення податкових пільг не лише зробить податкову систему більш нейтральною стосовно окремих учасників економічної діяльності і поставить додаткові бар’єри перед зловживаннями та корупцією, але й розширить податкову базу. Та все ж їх застосування стосовно структурної перебудови економіки, стимулювання інвестицій потрібно зберегти, забезпечивши обґрунтованість механізму надання та контролю. Не слід забувати, що використання системи пільг, як і деяких інших принципів, дозволяє вибрати компромісні варіанти для вирішення конкретно поставлених завдань.
Що ж до групи фіскально-бюджетних принципів, то неважко помітити, що такі з них, як достатність, еластичність, здатність до збільшення, врешті-решт, характеризують дохідно-формуючий потенціал податкової системи. Адже її основне завдання – залучити доходи для фінансування державних витрат, не вдаючись при цьому до інфляційного фінансування.Економічна ефективність окремого податку зумовлює якомога більшу його нейтральність щодо вибору ними варіанта ринкової поведінки. Так, якщо, наприклад, інвестиції в промисловість обкладаються високими податками, у суб’єкта економічної діяльності зникає зацікавленість у розвитку промислового виробництва. Він обирає інше рішення стосовно вкладення своїх коштів. Звідси безперечний зв’язок принципів економічної ефективності та нейтральності.
В.М. Пушкарьова приходить до висновку, що нейтральність оподаткування зумовлює рівновеликість податкових стягнень незалежно від сфер вкладення капіталу. Тому, на її погляд, критерій економічної нейтральності значною мірою відбиває найважливіший аспект ефективності податкової системи. У цьому руслі податки поділяються на ті, які, впливаючи на мотивацію учасників економічного життя, спонукають їх вибирати рішення, що відрізняються своєю ефективністю від тих, які б були прийняті при відсутності даного податку, та ті, що не спричиняють таких дій з боку платника податків. Важливо враховувати, що нейтральність не означає, що податок взагалі невідчутний, тобто не торкається економічних процесів. Однак дія нейтральних податків стосовно перекручень, які ними породжуються, значно слабша. На практиці формування податкової системи зумовлює необхідність якомога більшої її нейтральності. Таким чином, принцип економічної ефективності певною мірою поглинає принцип нейтральності, що виділяється окремими авторами в якості самостійного. Те ж можна сказати і про такий принцип, як спрямованість на економічне зростання.У ряді критеріїв оподаткування, які характеризують його вплив на економіку в цілому, поряд зі ступенем перекручуючого впливу податку, знаходиться і критерій гнучкості – здатність податку адекватно реагувати на динаміку макроекономічних процесів. Так, прогресивний податок на прибуток підприємств, виконуючи роль вбудованого стабілізатора, спроможний бути одним з факторів, що впливають на зміну циклу ділової активності. У той же час акордні податки, тобто ті, які передбачають виплату твердих фіксованих сум в раніше обумовлений час, незалежно від будь-яких змін обставин, не здатні бути гнучкими. Якщо прогресивні податки на прибуток, дохід, споживання, реагуючи на економічний цикл, викликають зміни в бажаному напрямі, то регресивним податкам відповідають протилежні напрями впливу. Практичне забезпечення гнучкості податкової системи – необхідне, але досить складне завдання, оскільки зумовлює не лише адекватну спрямованість на зміни, але й їх своєчасність.
Складність системи оподаткування відкриває численні можливості для зловживань та ухилення від податків. При цьому слід зважати, що ці процеси можуть проходити в легальній та нелегальній формах. Перша означає можливість використання системи пільг та, певною мірою, умовності нормативних установок, бо реальне життя завжди складніше. Саме тому в розвинених країнах широко використовується мережа служб, які консультують підприємства щодо легальних методів звільнення чи зменшення податкових платежів.Можливості ухилення від сплати податків значно знижують ефективність податкової системи як за рахунок зменшення податкових надходжень до бюджету, так і шляхом зниження можливостей регулюючого впливу податкової системи в цілому. Тому остання може характеризуватися серйозною асиметричністю, не бути нейтральною стосовно різних категорій платників, тобто порушувати ряд принципів, які здатні забезпечити її ефективне функціонування. Слід також враховувати різний ступінь ухилення від податків стосовно їх окремих видів. Більше можливостей для ухилення містять у собі прямі податки, а серед останніх – відносно складний ПДВ, порівняно з податком на продаж та акцизами. Звідси диференціація можливостей ухилення від податків залежно від панування прямих чи непрямих податків, а серед непрямих – значимості ПДВ.
Ряд принципів, які входять до групи організаційних, доцільно об’єднати такою їх характеристикою, як транспарентність, що включає чіткість, простоту, визначеність, прозорість та наочність оподаткування. Тобто існує можливість ще більш високого рівня узагальнення, спрощення попередньо впорядкованого переліку принципів оподаткування. Таким чином, цей перелік може представляти ті параметри оподаткування, які мають критично важливе значення, характеризуючи оптимальну податкову систему. Здійснений аналіз принципів оподаткування дає можливість запропонувати й напрями досягнення таких характеристик (табл. 2.3).Таблиця 2.3
Характеристика оптимальної податкової системи
Фундаментальні принципи оподаткування не піддаються кон’юнктурним коливанням, і стосовно них не може стояти питання про їх визнання. Воно може розглядатися лише щодо наслідків їх дотримання чи недотримання. Перспективне лише те реформування, яке розвивається в напрямі утвердження теоретичних принципів.
Досвід вітчизняного оподаткування переконує, що на всіх етапах його становлення практика не керувалася достатньою мірою такими положеннями економічної теорії. Система оподаткування підпорядковувалася вирішенню поточних питань, хоча й проголошувалися принципи, здатні забезпечити її ефективність. Достатньо простежити ті принципи побудови податкової системи, які закладалися у кожному новому Законі “Про систему оподаткування”. Так, у 1991 році були проголошені принципи стабільності, рівнонапруженості, обов’язковості та соціальної справедливості. Можна стверджувати, що жоден з них не знайшов своєї реалізації, навіть обов’язковість, з огляду на масштаби ухилень від сплати податків. Особливо різноманітними були форми прояву порушень принципу стабільності. Це часті зміни об’єктів оподаткування, податкових ставок, умов нарахування та стягнення окремих податків, внесення поправок до системи оподаткування, що порушували її цілісність, тощо. Щодо причин, через які проглядалась зневага до цього фундаментального принципу оподаткування, то в їх основі лежали господарські та політичні маневри. При доопрацюванні Закону “Про систему оподаткування” в 1994 р. він взагалі був вилучений із загального переліку принципів, які слід враховувати при побудові податкової системи. Однак визнання чи невизнання законодавцями фундаментальних принципів оподаткування не позбавляє систему того зв’язку, який об’єктивно існує між цими принципами та ефективністю системи в цілому. У подальших змінах, які торкнулися Закону “Про систему оподаткування” в 1997 р., цей принцип знову був проголошений, хоча можна з упевненістю сказати, що належної стабільності системи оподаткування в Україні так і не було.Подібні непослідовності характерні й для інших принципів, зокрема рівнонапруженості, поєднання інтересів держави, регіонів, підприємств і громадян, економічної доцільності, які входили, а потім виключалися із загального переліку. У результаті ігнорування об’єктивних закономірностей оподаткування, відсутності їх прямого законодавчого закріплення виникав цілий ряд проблем, які негативно позначилися на ефективності податкової системи.
Сьогодні принципами побудови системи оподаткування в Україні проголошені:– стимулювання науково-технічного прогресу, технологічного оновлення виробництва, виходу вітчизняного товаровиробника на світовий ринок високотехнологічної продукції;
– стимулювання підприємницької виробничої діяльності та інвестиційної активності – введення пільг щодо оподаткування прибутку (доходу), спрямованого на розвиток виробництва;– обов’язковість – впровадження норм щодо сплати податків і зборів (обов’язкових платежів), визначених на підставі достовірних даних про об’єкти оподаткування за звітний період, та встановлення відповідальності платників податків за порушення податкового законодавства;
– рівнозначність і пропорційність – справляння податків з юридичних осіб здійснюються у певній частці від отриманого прибутку; забезпечення сплати рівних податків і зборів (обов’язкових платежів) на рівні прибутку і пропорційно більших податків і зборів (обов’язкових платежів) – на більші доходи;– рівність, недопущення будь-яких проявів податкової дискримінації – забезпечення однакового підходу до суб’єктів господарювання (юридичних і фізичних осіб, включаючи нерезидентів) при визначенні обов’язків щодо сплати податків і зборів (обов’язкових платежів);
– соціальна справедливість – забезпечення соціальної підтримки малозабезпечених верств населення шляхом запровадження економічно обґрунтованого неоподатковуваного мінімуму доходів громадян та застосування диференційованого і прогресивного оподаткування громадян, які отримують високі та надвисокі доходи;– стабільність – забезпечення незмінності податків і зборів (обов’язкових платежів) і їх ставок, а також податкових пільг протягом бюджетного року;
– економічна обґрунтованість – встановлення податків і зборів (обов’язкових платежів) на підставі показників розвитку національної економіки та фінансових можливостей з урахуванням необхідності досягнення збалансованості витрат бюджету з його доходами;– рівномірність сплати – встановлення строків сплати податків і зборів (обов’язкових платежів), виходячи з необхідності забезпечення своєчасного надходження коштів до бюджету для фінансування витрат;
– компетенція – встановлення і скасування податків і зборів (обов’язкових платежів), а також пільг їх платникам здійснюються відповідно до законодавства про оподаткування виключно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим і сільськими, селищними, міськими радами;– єдиний підхід – забезпечення єдиного підходу до розробки податкових законів з обов’язковим визначенням платника податку і збору (обов’язкового платежу), об’єкта оподаткування, джерела сплати податку і збору (обов’язкового платежу), податкового періоду, ставок податку і збору (обов’язкового платежу), строків та порядку сплати податку, підстав для надання податкових пільг;
– доступність – забезпечення дохідливості норм податкового законодавства для платників податків і зборів (обов’язкових платежів).На відміну від попередніх Законів “Про систему оподаткування”, цей Закон дає детальну характеристику кожному із наведених принципів, що сприяє їх зрозумілості, незважаючи на численність. Водночас привертає увагу відсутність чіткості при викладенні окремих принципів, що межує із схематизмом. Так, доступність, згідно з наведеним роз’ясненням, – це забезпечення дохідливості норм податкового законодавства для платників податків і зборів. Не викликає сумніву, що доступність та дохідливість – не ідентичні поняття. Дохідливість (простота) викладення законодавчого акта не гарантує, що останній буде вчасно доведений до платника податків. Спостерігається також дублювання окремих принципів стосовно один одного та при викладенні інших положень. Зокрема, принцип компетенції, який, згідно з наведеним роз’ясненням, визначає порядок встановлення і скасування податків і зборів, знайшов своє відображення у ст. 1 Закону і присвяченій саме висвітленню цих питань. Проголошений принцип стабільності значною мірою повторюється у ст. 7 “Про порядок встановлення податкових ставок”. Викладення таких фундаментальних законодавчих актів потребує більшої лаконічності.
Принцип стимулювання підприємницької виробничої діяльності та інвестиційної активності має особливе значення. У той же час не може пройти поза увагою таке роз’яснення його змісту та механізму реалізації. У наведеному трактуванні вони обмежуються введенням пільг при оподаткуванні прибутку (доходу), спрямованого на розвиток виробництва. Таке розуміння є досить спрощеним та обмеженим. Досягнення нового рівня якості оподаткування неможливе при умові використання у таких цілях тільки системи пільг. Завдання полягає в їх узгодженні з усім арсеналом податкових важелів, здатних сприяти діловій активності господарюючих суб’єктів.Взагалі, згідно з нормативно-правовим полем України, функціональне призначення податків трактується досить широко. Тут важливо зауважити, що до цього призводять такі обставини. По-перше, податки в перехідних економіках теоретично є найбільш дієвим інструментом регуляторної політики держави. Саме цей факт змушує вести мову про багатогранну роль податків.
По-друге, податки є найбільш антагоністичним елементом економічної політики держави. Соціально-економічні відносини, що їх представляють податки, мають різноспрямовані вектори. У перехідних економіках вони майже завжди є дуже загостреними. Саме тому в цей час формуванню та реалізації податкової політики важливо приділяти особливу увагу.Функціонування будь-якої системи слід піддавати оцінці з метою визначення її відповідності зазначеній меті, реалізації покладених на неї функцій і завдань та ефективності. Мірилом такої оцінки є критерій (від грец. kriterion – засіб для судження), ознака, на підставі якої здійснюється оцінка.
Мета розробки системи критеріїв оцінки та добору на цій основі пріоритетних напрямів розвитку вітчизняного оподаткування полягає в тому, щоб допомогти спеціалістам знайти саме необхідні рішення щодо такого розвитку, знизити рівень ризику, кваліфіковано визначити взаємозв’язок між прийнятими рішеннями та необхідними для їх реалізації витратами з їх майбутньою віддачею. Визначення та реалізація пріоритетних рішень – це механізм узгодження протиріч між інтересами держави та платника податків, що зумовлює усвідомлення суб’єктами податкових відносин мети податкової політики у безпосередньому підпорядкуванні реалізації його інтересам. Пріоритети розвитку оподаткування добираються як реакція на потреби держави для виконання її функцій.Найбільш поширеною є економічна оцінка за критерієм ефективності. Слід зазначити, що цей критерій не є універсальним, бо він не враховує політичні та соціальні фактори, які впливають на функціонування системи в цілому. Так, наприклад, під впливом будь-якого фактора, найбільш важливого в даний момент часу та за конкретних умов, вимога досягнення економічної ефективності може бути порушена.
Однак при проведенні аналізу будемо вважати, що ефективність є ключовим критерієм у визначенні успішності процесу функціонування системи оподаткування та розвитку ринкових відносин у країні. Ефективність характеризується відношенням ефекту до витрат ресурсів, які забезпечили його отримання, досягнення результату. Інакше кажучи, ефективність – це ефект, який припадає на одиницю витрат ресурсів, що були використані з метою одержання досягнутого результату. Що стосується системи оподаткування, то дуже важко кількісно визначити цей критерій через те, що результатом її функціонування є не тільки наповнення дохідної частини бюджету, а також створення сприятливого інвестиційного клімату в країні, стимулювання розвитку пріоритетних галузей економіки, перерозподіл доходів між різними категоріями населення та багато іншого. Система оподаткування прямо чи опосередковано впливає практично на всі сфери суспільного життя як держави в цілому, так і окремої людини.З метою визначення формалізованого виразу критерію ефективності економічна теорія пропонує використання таких індексів:
1. Індекс концентрації дає змогу визначити ті податки, за рахунок яких формується переважна частина доходів бюджету.2. Індекс дисперсії визначає існування (або відсутність) податків з низьким обсягом надходжень, які ускладнюють систему оподаткування.
3. Індекс ерозії визначає ступінь відповідності фактичних баз оподаткування потенційним.4. Індекс запізнення збору визначає своєчасність сплати податків платниками.
5. Індекс конкретності визначає простоту побудови системи оподаткування з мінімально можливою кількістю податків, які мають конкретні ставки оподаткування.6. Індекс об’єктивності визначає наявність у більшості податків об’єктивно визначеної бази оподаткування.
7. Індекс витрат при зборі податків дає змогу виявити, наскільки при зборі податків зведені до мінімуму витрати.Ключовим елементом оцінки ефективності чинної податкової системи є з’ясування ступеня її відповідності загальному стану економічної системи. В умовах відсутності достатнього рівня гнучкості податкової системи як головного дохідно-формуючого інструменту бюджету існує реальна загроза посилення економічної кризи. Для з’ясування такого стану оцінюють динаміку зміни величини доходів бюджету стосовно ВВП, використовуючи класичні коефіцієнти еластичності та динамічності податків.
Як відомо, коефіцієнт еластичності податкових надходжень відбиває відносні зміни їх обсягу при чинній податковій системі, яка залишається незмінною стосовно відносної зміни бази оподаткування. За базу оподаткування, зазвичай, обирається ВВП, тому такий коефіцієнт записується у вигляді:
(2.1)де АТ – відсоткова зміна податкових надходжень;
GDP – відсоткова зміна ВВП.
Корисність визначення еластичності податкової системи не підлягає сумніву. Вона відбиває ступінь ефективності автоматичних стабілізаторів, притаманних фіскальній політиці уряду. Однак, зважаючи на нестабільність та постійні зміни, якими характеризується податкова система, фактичне обчислення коефіцієнта еластичності є дуже проблемним. Надто складно сформувати варіаційній ряд, в якому податкові надходження залежатимуть виключно від динаміки ВВП, тобто відділити автоматичні зміни від дискреційних.Наступним критерієм для здійснення оцінки системи оподаткування є доцільність (відповідність зазначеній меті). При проведенні аналізу за цим критерієм слід враховувати, що перед будь-якою системою одночасно може стояти декілька цілей, які не можуть бути сформульовані одночасно. Крім того, досягнення визначеної мети може бути непотрібним на даному відрізку часу чи в найближчому майбутньому. Тому цей критерій також не є глобальним для оцінки системи, а лише доповнює інші.
Якщо вважати, що головною метою системи оподаткування є акумулювання податкових платежів та формування на цій основі дохідної частини бюджету з метою виконання державою завдань економічної та соціальної політики, то оцінити цей критерій можна за допомогою таких показників.1. Коефіцієнт виконання планових податкових надходжень. Він розраховується як відношення фактичних надходжень до планових.
2. Коефіцієнт “якості” сплати податків, тобто сплата податків у грошовій формі та з визначених джерел. Він розраховується як відношення фактичних податкових надходжень за вирахуванням надходжень у негрошовій формі та надходжень від штрафів і фінансових санкцій до запланованих.3. Коефіцієнт своєчасності, який характеризує своєчасність надходження коштів до бюджету.
Наведені показники дозволяють охарактеризувати систему з точки зору її фіскальної спрямованості. Для аналізу системи оподаткування з точки зору відповідності меті, що розкриває її регулюючу функцію, тобто спроможність регулювати грошові доходи, процес накопичення, функціонування національного ринку, можна застосувати такі показники:– питома вага податку на прибуток підприємств у загальному обсязі податкових надходжень;
– питома вага прибуткового податку з громадян у загальному обсязі податкових надходжень;– питома вага коштів, що йдуть на заощадження, у структурі грошових доходів населення;
– питома вага валових приватних внутрішніх інвестицій у структурі ВВП, розрахованого за методом кінцевого використання.Для аналізу відповідності системи оподаткування меті, що розкриває стимулювання інвестиційного процесу, прискорення темпів економічного розвитку, доцільно використати такі показники:
– питома вага валових інвестицій у ВВП, що характеризує, зокрема, активізацію інвестиційної діяльності в країні;– темпи зміни реального ВВП, за допомогою яких можна визначити вплив системи оподаткування на прискорення темпів економічного розвитку.
Стимулюючий вплив системи оподаткування на інвестиційний процес у країні можна визначити також за допомогою оцінки ділової активності через:– показник “продуктивності праці”, який розраховується як відношення сумарних надходжень прибуткового податку з громадян до чисельності працюючих у народному господарстві;
– показник “фондовіддачі”, який розраховується як відношення сумарних надходжень зі сплати податку на прибуток підприємств до середньої вартості основних фондів в цілому по народному господарству.Оцінку системи оподаткування, з точки зору її відповідності розподільчій ролі (розподіл і перерозподіл доходів між соціальними прошарками та групами, між сферами та галузями економіки) доцільно здійснювати за допомогою таких показників:
– коефіцієнт розшарування суспільства, що визначається як співвідношення між доходами багатих та бідних людей в країні;– показник зубожіння населення – питома вага субсидій та дотацій у структурі доходів населення або частка населення, що одержує соціальну допомогу в загальній кількості населення;
– питома вага субсидій (пільг), які надані з бюджету, на одиницю виробленої продукції в різних галузях народного господарства.Оцінка, крім кількісного визначення параметрів системи оподаткування, має ще й якісне, яке значною мірою визначається суб’єктивним фактором, а саме: ставленням людини до цієї системи, яке, в свою чергу, визначається соціальною позицією, світоглядом, рівнем культури, інтелектуальним і моральним рівнем розвитку людини тощо.
Ще одним важливим критерієм оцінки системи оподаткування слід вважати довіру населення до органів податкової служби і до держави взагалі.Розкрити цей критерій можливо за допомогою його складових елементів:
1) правомочність норм:– застосування санкцій у випадку порушення зазначених норм (законів). Без цього ніякої довіри взагалі не може бути. Ще гіршою є ситуація, коли норма буде в основі неправильною. Це стосується існування хибної практики поширення податкових пільг та неоднакових ставок або суб’єктивного трактування закону податковими інспекторами;
– додержання співробітниками державних органів податкової служби норм етичних і моральних кодексів, належного виконання своїх службових обов’язків;– відновлення легітимності держави шляхом поліпшення послуг, які вона надає громадянам і підприємствам. Сплату податків фізичними та юридичними особами слід розглядати як плату за користування суспільними благами, які надає держава;
2) довіра до інших суб’єктів, які безпосередньо стосуються податкового процесу. Це включає зменшення кількості та поліпшення якості процедур державного (податкового) нагляду. Процедури, які встановлені органами нагляду, повинні забезпечувати своєчасний та дієвий захист від обману і зловживання довірою за допомогою судових процедур, безпосередніх чи опосередкованих перевірок агентів фінансового ринку та швидкого реагування на проблемні питання;3) прозорість інформації.
Податкові органи повинні докласти зусиль для формування серед населення та ділових кіл усвідомлення позитивної ролі держави шляхом надання достовірної інформації про свої дії та запровадження прозорого механізму стягнення податків.Для кількісного виразу цього критерію доцільно застосовувати соціологічні опитування, анкетування платників податків тощо.
Таким чином, довіра, а особливо “вертикальна” довіра, є важливим критерієм у пошуках ефективних рішень у податковій сфері. Вона дозволяє здійснити загальну і, що найважливіше, логічно послідовну оцінку функціонування податкової системи та діяльності органів податкової служби. Довіра є підставою для класифікації та встановлення пріоритетності розв’язання проблем, з якими стикається Україна на своєму шляху до ринкової економіки та європейської інтеграції. Вона також є абсолютно необхідною передумовою відновлення економічного зростання, а тому важливо мати таку податкову систему, яка ефективно діє в якості важеля, що регулює економіку.
Книга: Розвиток податкової системи в перехідній економіці - Мельник
ЗМІСТ
На попередню
|
|
