Додати в закладки
Переклад
Translate
 Вхід в УЧАН Анонімний форум з обміну зображеннями і жартами. |
|
|
Скачати одним файлом. Книга: Розвиток податкової системи в перехідній економіці - Мельник
3.2. ПОДАТКОВЕ НАВАНТАЖЕННЯ І ПОДАТКОВІ ВІДНОСИНИ В ПЕРЕХІДНИЙ ПЕРІОД
Факт перманентного існування подібного конфлікту пояснює актуальність дослідження податкових відносин за будь-яких часів. У цьому контексті особливо важливо усвідомлювати, які функції податкова система має виконувати в перехідних економіках, до яких належить економіка України. Перед податковою системою у таких країнах стоять особливі завдання:1) збирати достатню кількість коштів для фінансування необхідних державних видатків без надмірного накопичення державного боргу та невиправданих запозичень на фінансовому ринку країни;
2) збирати доходи бюджету з одночасною мінімізацією ефекту спотворення економічних стимулів суб’єктів господарювання;Разом з тим, для економік, які прагнуть бути невід’ємною частиною єдиної світової системи народного господарства, додатково висувається третя вимога: податкова політика уряду не повинна вступати в протиріччя з міжнародними стандартами оподаткування, а можливі відхилення від них повинні зводитися до мінімуму. Остання властивість податкової системи детермінована об’єктивним економічними процесами, що відбуваються у світі. Зокрема, глобалізацією, що характеризується системною інтеграцією світових ринків, регіональних економік та різних сфер діяльності людини.
На перший погляд, макроекономічний аспект аналізу може видатися занадто простим. Принаймні можна зробити раціональне зауваження, що оптимізаційна модель податкової політики, завдяки якій можна визначитися з податковим тиском на економіку, була розроблена ще А. Лаффером. Тому немає необхідності досліджувати цю проблему більш глибоко. Однак вивчення економічної літератури, яка присвячена проблематиці оптимального рівня податкового навантаження, переконує в тому, що існує необхідність розгляду критерію оптимальності не в статичному положенні, а в динамці. Це пов’язано з тим, що на практиці дуже важко досягти оптимальних характеристик податкової системи. І навіть коли податкову систему можна охарактеризувати як оптимальну, вона дуже швидко може втратити такі якості. Це пов’язано, головним чином, з динамічною природою економічного середовища.Разом з цим, підхід А. Лаффера можна охарактеризувати як індуктивний, оскільки проблема податкових відносин досліджується найбільш узагальнено. Якщо ж зважати на необхідність вивчення цієї проблеми з протилежних позицій (дедуктивний підхід), то виявляється, що податкові відносини, кількісну верифікацію яких на макрорівні представляє модель Лаффера, визначає багато факторів. Рівень податків та державних витрат (дві сторони одного явища) у демократичних суспільствах визначають преференції електорату, цілі політичних партій, свобода дій, бюрократія, рівень корумпованості та сила угруповань з особливими інтересами. Дотримуючись такого підходу, в дослідженні податкових відносин важливо робити акцент на ролі держави в економіці, що було зроблено вище. Далі важливо на основі емпіричних даних дослідити специфічні аспекти податкової системи як одного з вирішальних елементів транзитивної економіки України, в першу чергу в частині того, яким є податковий тягар в Україні.
Досвід доводить, що дослідження проблеми оптимального рівня податкового навантаження не можна здійснювати без аналізу витрат держави. Інакше кажучи, критерій оптимальності необхідно застосовувати не лише до обсягу сукупних податкових надходжень, а й до витрат, що фінансуються за їх рахунок.Щодо рівня податкового тягаря в економіці, то ретроспективний аналіз переконує, що він суттєво відрізняється не лише у часі, а й за різними економіками, що знаходяться на різних щаблях свого розвитку (див. табл. 3.14).
Логічно, що витрати уряду в централізованій економіці будуть набагато більшими, ніж у ринковій економіці. Обсяг державних витрат визначає рівень податків, яким уряд буде обтяжувати резидентів.У транзитивних економіках велику роль відіграють податкові відносини між урядом та резидентами. Це пов’язано з тим, що перехід від централізованої (планової) економіки потребує чітких послідовних заходів, які іноді можуть мати соціально небезпечні наслідки. Навіть у країнах, що тривалий період функціонують на ринкових засадах, податкові зміни завжди мають складний характер з політичної, економічної та соціальної точок зору.
Таблиця 3.14Порівняння обсягів податкового навантаження (у відсотках до ВВП), 1985-1997 роки*
* Vito Tanzi, Howell H. Zee,“Tax police for emerging markets: developing countries”, IMF Working paper, march 2000, p. 8.
У транзитивних економіках ця проблем є ще більшою, оскільки формування податкової системи відбувається фактично з нуля. Створення останньої відбувається з поступовим зменшенням ролі уряду в економіці та відповідним збільшенням приватної ініціативи суб’єктів господарювання.
Процес перерозподілу суспільних функцій (наприклад, пенсійна реформа, введення системи соціального страхування тощо), крім зазначених труднощів об’єктивного характеру, ще й досить тривалий у часі. Недержавному секторові для того, щоб мати можливість надавати суспільні послуги, крім наявності необхідних соціально-економічних умов, необхідно мати час для первинного накопичення капіталу. Зазвичай, цей процес не лише тривалий, але й пов’язаний з можливістю виникнення негативних соціальних наслідків. Тому в цей перехідний період домінуюча роль у суспільному секторі економіки має належати державі. Тобто важливо ще раз наголосити на неприпустимості спрощеного розгляду податкових відносин у перехідних економіках. В умовах переходу податкова політика уряду може бути найбільш ефективним інструментом регуляторної політики держави.Практична реалізація комплексного підходу як подальшої вирішальної складової методології дослідження податкових відносин у перехідних економіках диктує потребу пошуку додаткових, специфічних інструментів аналізу. Таким інструментом, на наш погляд, здатна стати структуризація податкових надходжень за їх цільовим призначенням. Аналогією подібному структуруванню можуть слугувати монетарні агрегати.
До першого податкового агрегату слід віднести усі податкові платежі та збори згідно з чинним законодавством, які здійснюють юридичні та фізичні особи України. При цьому необхідно відзначити, що формально його складові не мають цільового призначення, хоча на практиці це не так, оскільки вони є елементами бюджетного планування. Позначимо цей агрегат як П1.Другий податковий агрегат – це відрахування до державних цільових фондів, які мають жорстке цільове призначення. Хоча такі сплати формально не мають ознак податку, реально вони лягають додатковим податковим тягарем або на виробника, або на споживача. Ці платежі не завжди мають аналоги у розвинених економіках. Їх існування у перехідних економіках пояснюється роллю держави, яку вона має виконувати у суспільному секторі економіки. Адже приватна ініціатива не завжди здатна надавати капіталоємні суспільні послуги. У приватному секторі економіки, зазвичай, спочатку відбувається первісне накопичення капіталу, що може бути досить тривалим у часі. Заповнити цей розрив у часі (лаг) у перехідних економіках мусить уряд, який для цього стягує з резидентів відповідні платежі.
Крім зборів до державних цільових фондів, до другого податкового агрегату можна віднести збільшення доходів “за вимогою”, яке легко здійснити з адміністративної та політичної точок зору. Хоча ця складова є непостійною, однак необхідно враховувати її за фактом існування. Це дозволить більш якісно структурувати податкові агрегати та, відповідно, уникнути хибних висновків у ході аналізу податкової системи. Позначимо цей агрегат як П2.Третій податковий агрегат – це державний борг, який у певній частці можна інтерпретувати як зобов’язання уряду на майбутнє. Для фінансування цих зобов’язань уряду необхідно збільшити податкові надходження. З огляду на те, що тлумачення структури боргу та його впливу на основні макроекономічні змінні не завжди однозначне, розглянемо третій податковий агрегат більш детально.
Важливо відразу зазначити, що обсяг соціальних послуг, які надає уряд за рахунок податків, що сплачуються резидентами, не повинен перевищувати темпів росту національного багатства і має змінюватися пропорційно темпам приросту населення. Отже, виникають певні соціально-демографічні та бюджетні обмеження, які в динаміці повинні бути непорушними.Відомий американській науковець Грегорі Манків визначає основне правило бюджетних обмежень3:
(3.1)де Т – податкові надходження;
G – видатки уряду;R – ставка дисконту.
Вираз (3.1) означає, що наведена поточна вартість державних витрат має дорівнювати наведеній поточній вартості податків, які збирає уряд. З цього випливає головне макроекономічне правило: фіскальна політика повинна бути узгодженою та послідовною.Разом з тим, важливо враховувати, що уряд може фінансувати свої видатки не лише за рахунок податків (коли G=T), а й шляхом отримання позик на фінансовому ринку.
З урахуванням державного боргу правило бюджетного обмеження набуває такого вигляду4:
(3.2)
одну людину;
nbt – зростання державного боргу через збільшення кількості населення країни;Rt – ставка обслуговування боргу;
bt – державний борг на одну людину.Корисність виразу (3.2) полягає в тому, що якщо перенести в праву частину рівняння nbt, то отримаємо:
(3.3)Як бачимо, більші темпи приросту населення щодо темпів приросту ставки обслуговування боргу мають позитивний вплив на платоспроможність уряду в майбутньому. Приріст населення можна інтерпретувати як зростання податкової бази, оскільки збільшується обсяг трудових ресурсів в економіці.
Якщо усунути вплив демографічного фактора, то динамічне бюджетне обмеження набуває вигляду5:
(3.4)
R(t) – інтерпретується як дохідність державного боргу для кредитора уряду.
Вираз (3.4) означає, що уряду необхідно мати профіцит у майбутньому для того, щоб обслуговувати не лише видатки, а й проценти за державним боргом.З урахуванням державного боргу динамічне бюджетне обмеження (3.1) для уряду набуває такого вигляду за умови, що обсяг боргу не зростає асимптотично більшими темпами, ніж його дохідність6:
(3.5)де Rt – ставка дисконту в період часу t, яку можна інтерпретувати як дохідність державного боргу.
Припущення про тотожність ставки дисконту і дохідності державного боргу недалеке від істини, оскільки державні зобов’язання є найменш ризиковими інструментами, особливо у розвинених країнах світу. Інвестор, який вкладає кошти у державні цінні папери, фактично отримує безризиковий актив. Саме ставку дохідності державних облігацій у теорії інвестицій розглядають як прототип ставки дохідності безризикового активу. Виходячи з цього та згідно з теорією часової структури відсоткових ставок, Rt можемо розглядати як ставку дисконту.Таким чином, вираз (3.5) визначає, що поточна вартість податків має дорівнювати поточній вартості видатків уряду плюс сума державного боргу, або сума державного боргу має дорівнювати чистій приведеній вартості первинного профіциту. Якщо уряд має додатну величину державного боргу, це означає, що він повинен планувати отримання профіциту бюджету у майбутньому для того, щоб мати можливість виконати свої боргові зобов’язання перед кредиторами.
Отже, якщо уряд дотримується встановлених бюджетних обмежень, то ніяких проблем з обслуговуванням боргу в нього не повинно бути.Якщо виникає порушення бюджетних обмежень, наприклад, ліва частина рівнянь (3.5) більше правої, то суму перевищення можна трактувати як майбутні податки, не компенсовані зростанням податкової бази. Уряд має збільшити податкові надходження, щоб погасити свої борги.
Втім цьому варіанту існує альтернатива. Зокрема, уряд може реструктуризувати державний борг. Однак перед тим як проаналізувати цю проблему, важливо зробити два зауваження.По-перше, можливість дефолту у даному випадку ми не розглядаємо.
По-друге, характеризуючи третій податковий агрегат, необхідно зауважити, що державний борг не можна розглядати в якості податкової складової у випадку, якщо в економіці використовуються не всі виробничі ресурси та існує безробіття. Це пов’язано з тим, що уряд через збільшення державного боргу може створити нові робочі місця, що сприятимуть збільшенню бази оподаткування і завдяки цьому з’явиться можливість повернути борги, а економіка отримає необхідний поштовх до зростання. Проте й тут існують обмеження.Відтак, якщо обсяг потенційного ВВП (тобто який економіка певної країни здатна створити при повному використанні виробничих ресурсів, відсутності безробіття та даному технологічному рівні розвитку) менший фактичного обсягу ВВП та обсягу державного боргу, то суму, яка перевищує потенційний ВВП, можна трактувати як майбутні податки. Щоб відобразити зазначені економічні процеси, ми пропонуємо формалізувати умову виникнення податкового агрегату П3, який складається з державного боргу, за допомогою такого виразу:
(3.6)де GDt+1 – державний борг у період t+1;
Dgdt+1 – дюрація (у роках) державного боргу в період t+1;GDPt+1 – ВВП у період t+1;
аналогічні показники з індексом t – відповідні показники в період t;DGD – приріст державного боргу;
DGDP – приріст ВВП.Дюрація державного боргу – це середньозважений за чистою наведеною вартістю всіх боргових платежів (як відсоткових, так і основних) термін часу до погашення всього боргу. Використовуючи показник дюрації, ми бачимо, що весь державний борг можна трактувати як портфель зобов’язань уряду, які мають різний термін до виконання. Цей показник розрахуємо за такою формулою:
(3.7)де si – це відсоткові (купонні) платежі за боргом;
t – період до сплати відповідного платежу, наведений у роках;r – ставка дисконту в період t, яка для купонного платежу дорівнює дохідності боргу згідно з умовами емісії;
N – номінальна (основна) сума державного боргу;n – кількість років до сплати основної суми боргу;
MVgd – поточна ринкова вартість державного боргу. Наприклад, для державного боргу, який оформлено через емісію облігацій, поточна ринкова вартість буде дорівнювати їх ринковій капіталізації, тобто поточній ринковій ціні, помноженій на кількість емітованих цінних паперів.Подібна формула використовується в інвестиційному аналізі для розрахунку показника дюрації портфеля цінних паперів7. При аналізі податкових відносин такий підхід не застосовувався. У даному випадку ми вкладаємо в неї дещо інший економічний зміст, зумовлений специфікою нашого аналізу.
Необхідно відзначити, що існує відмінність у розрахунках показників дюрації дисконтних, купонних облігацій та позик, оформлених за специфікованими умовами. Втім для цілей нашого аналізу ця відмінність не має принципового значення, отже, не має необхідності розглядати її більш детально.Тут необхідно лише відзначити, що при аналізі неодмінно треба використовувати показник дюрації державного боргу. Це пов’язано з тим, що в економічній літературі, яка присвячена проблематиці державного боргу та його впливу на споживання, дається чітке визначення трактування боргу8. Державний борг можна трактувати як майбутні видатки лише в контексті моделі життєвого циклу, яка, на нашу думку, більш адекватна вихідним припущенням аналізу податкових відносин. Отже, нерівність (3.6) дозволяє виділити у структурі державного боргу ту його частку, яка повинна класифікуватися як податковий агрегат П3.
З виразу (3.6) чітко видно, що уряд може уникати тлумачення боргу як майбутніх податків (апріорі припускаємо, що темпи приросту ВВП менше темпів приросту державного боргу) у випадку збільшення дюрації його (наприклад, шляхом реструктуризації). Саме таким чином намагається діяти український уряд сьогодні, адже короткотерміновість накопиченого державного боргу в Україні ставить під сумнів її економічну та політичну небезпеку.Досягнення компенсації боргу можливе через приріст податкових надходжень, проте це вже необхідно трактувати як посилення податкового тиску. Останнє пояснюється тим, що економічна система не здатна розвиватися стрімко, а більше схильна до еволюційного розвитку.
Отже, у ході структуризації ми дійшли висновку, що лише загальний обсяг усіх податкових агрегатів дозволяє вести мову про частку податкової складової в національному доході України. Таким чином, загальний рівень податкового навантаження характеризує вираз:
(3.8)
П1t – обсяг податкового агрегату П1 у період часу t;
П2t – обсяг податкового агрегату П2 у період часу t;П3t – обсяг податкового агрегату П3 у період часу t;
GDPt – обсяг ВВП у період часу t.Запропонована структуризація податкових агрегатів дозволяє не лише більш коректно визначати розміри податкового тиску на економіку, а й відстежувати якісні зміни у податковій базі. Дослідження динаміки руху податкових агрегатів дозволить більш якісно виконувати бюджетне планування та визначати основні макротенденції.
Вище було зазначено, що аналіз ефективності податкової системи в умовах перехідної економіки має свої особливості, головною з яких є структуризація системи за податковими агрегатами. Саме визначення трьох податкових агрегатів становить реальний податковий тиск на економіку країни.З метою аналізу до першого податкового агрегату П1 відносимо усі податкові платежі та збори, що сплачують резиденти згідно з чинним законодавством України. Другий агрегат П2 – відрахування до державних цільових фондів, що найбільш характерні для перехідних економік, а також “адміністративні платежі”, які сплачуються резидентами за податковими зобов’язаннями. До останніх відносимо: фінансові санкції, штрафи, пені тощо. Важливість урахування цієї податкової складової пов’язана з тим, що вона характеризує рівень податкової дисципліни, тобто рівень компромісу в конфліктних умовах щодо перерозподілу доходів між урядом та платниками податків.
З таблиці 3.15 видно, що сумарний обсяг податкових агрегатів П1 та П2 протягом 1996–19999 років складав від 37,4 % до 40,5 % ВВП. Спостерігається наочна тенденція до падіння агрегату П1, оскільки за досліджуваний період його питома вага зменшилася з 26,4 % до 19,5 % ВВП (темпи падіння -26,1 %). Разом з тим, поступово збільшується частка агрегату П2. З 1996 до 1999 року його питома вага зросла з 14,1 % ВВП до 17,9 %.Таблиця 3.15
Податкові агрегати П1 та П2 за 1996–1999 роки, млн. грн.*
Завдяки таким тенденціям частка загального обсягу податкових агрегатів П1 та П2 у ВВП зменшилася з 40,5 % у 1996 до 37,4 % ВВП у 1999 році.
Темпи приросту/падіння податкових агрегатів П1, П2 та складових агрегату П2 наведені в таблиці 3.16.
Таблиця 3.16Динаміка зміни агрегатів П1 та П2, у відсотках до попереднього року
Одразу привертає увагу показник приросту фінансових санкцій, пені, адміністративних штрафів. За 1999 рік приріст цієї складової становить більше 210 %. У таблиці 3.17 подана характеристика цієї складової агрегату П2 за окремими позиціями.
Таблиця 3.17Показники, що характеризують податкову дисципліну резидентів, млн. грн.*
* Дані ДПС України.
Фінансові санкції – це донараховані до бюджету суми за податковими зобов’язаннями резидентів, які не були сплачені з різних причин. Фінансові санкції та пеня є латентним податковим інструментом уряду, який може суттєво збільшувати доходи бюджету “за вимогою”. З таблиці 3.17 чітко видно, наскільки вагомим є цей інструмент. Так, у 1999 році загальна сума сплачених резидентами санкцій та пені “на вимогу” уряду склала 4070,7 млн. грн., що становить 3,2 % ВВП. Особливу увагу необхідно звернути на обсяги накопиченої пені платниками податків за картками особових рахунків. З 1996 до 1999 року ця заборгованість резидентів зросла майже у 5 разів: з 1265,7 млн. грн. до 5977,6 млн. грн. Хоча цей показник не можна інтерпретувати як податковий агрегат, до речі, ми його і не враховували при розрахунку показника П2, однак він добре характеризує стан податкової дисципліни.Коефіцієнт кореляції між показниками обсягу фінансових санкцій, пені, що сплачені резидентами до бюджету, і фактичним дефіцитом Зведеного бюджету України за 1996–1999 роки складає 0,47. Висока кореляційна залежність характеризує адміністративні заходи уряду щодо збільшення доходів бюджету “за вимогою” як ефективний інструмент. Оскільки юридичною підставою для нарахування фінансових санкцій, пені, штрафів є податки, тому ці доходи бюджету повною мірою можна віднести до податкового агрегату П2.
Адміністративний тиск уряду на платників податків з метою збільшення доходів бюджету зумовлює стан податкової дисципліни резидентів.
У таблиці 3.18 і на рис. 3.1 наочно наведено основні показники, що красномовно характеризують цей взаємозв’язок.
Таблиця 3.18
Недоїмка-переплата за податковими платежами до бюджету*
Динаміка зміни сальдо “недоїмка-переплата” тісно пов’язана з динамікою зміни середнього обсягу санкцій, пені, штрафів за рік, оскільки коефіцієнт кореляції між цими показниками складає 0,52. Уряд, маючи на меті покращання податкової дисципліни адміністративними заходами та збільшення доходів бюджету “за вимогою”, лише зумовлює негативну реакцію у платників, бажання яких сплачувати податки вчасно та у повному обсязі тільки зменшується. У цій суперечності полягає одна з основних проблем чинної податкової системи.
Структурний підхід до аналізу податкової системи за її агрегатами дозволяє простежити латентні тенденції. Якщо наочно, як ми бачили у таблиці 3.15, податковий тягар (П1 та П2) в офіційній економіці зменшується, то при врахуванні чистої недоїмки за податками (сальдо “недоїмка-переплата”) податковий тиск навіть зростає. Переконує в цьому таблиця 3.19, яка зроблена за даними таблиць 3.15 та 3.18.
Таблиця 3.19Розрахунок загального податкового тягаря
Фахівці відзначають, що “обсяг податків та обов’язкових платежів, які фактично збираються в Україні, не може слугувати коректною оцінкою доходів державного сектора. В основі такої оцінки повинні бути не фактично сплачені, а нараховані (ті, що підлягають сплаті) податки, збори і обов’язкові платежі, оскільки в Україні високий рівень заборгованості за ними”10.
Таким чином, якщо враховувати недоїмку за податковими зобов’язаннями резидентів, то податковий тиск в офіційному секторі економіки з 1996 року станом на 1999 рік не знизився, а навпаки – зріс на 2і% (див. табл. 3.19).Піддаючи комплексному аналізу податкові відносини між урядом та суб’єктами господарювання, певну увагу необхідно зосередити на іманентних властивостях самої податкової системи. Зокрема, В. Танзі для оцінки ефективності податкової системи пропонує використовувати кількісний показник – індекс дисперсії, який показує, “чи є податки з низьким обсягом надходжень, які тільки створюють труднощі як для платників, так і для уряду”.
Розрахуємо індекс дисперсії за 1995–2000 роки і простежимо динаміку його зміни. Для розрахунку використаємо формулу дисперсії, що використовується у статистичному аналізі:(3.9)
де р – ймовірність реалізації випадкової величини;х – випадкова величина;
х з рискою – середня випадкової величини.Якщо під випадковою величиною розуміти податки, то за середню приймаємо середню величину податкових надходжень за відповідний рік. Вихідні дані для розрахунків за формулою 3.9 представлені у таблиці 3.20 та 3.21.
Таблиця 3.20Фактичні податкові надходження (хі) до Зведеного бюджету України, млрд. грн.*
* Розраховано за даними ДПС України.
Таблиця 3.21
Структура податкових надходжень (рі) до Зведеного бюджету України
Динаміка розрахованого індексу дисперсії податків за 1995–2000 роки та коефіцієнта варіації за відповідний період наведена в таблиці 3.22.
Таблиця 3.22
Динаміка індексу дисперсії податків та коефіцієнта варіації за 1995–2000 роки
(3.10)
– середня величина податкових надходжень до бюджету за основними податками згідно з таблицею 3.20.
Як бачимо з таблиці 3.22, індекс дисперсії змінюється у доволі широкому діапазоні. При цьому мінливість даного показника з 1997 до 2000 року дуже велика (інтервал між екстремальними значеннями складає понад 84 %). Це характеризує податкову систему України як таку (згідно з В.іТанзі), що має набір податків, які не забезпечують до бюджету великого обсягу надходжень і створюють незручності для платників податків. Тому очевидно, що реформа податкової системи має відбуватися у напрямі скорочення кількості податків. Сьогодні існує понад 30 різних податкових платежів і зборів, що сплачуються резидентами України. Важко однозначно визначити, яку саме кількість податків необхідно залишити. Це питання потребує більш детального аналізу не лише податкової, а і бюджетної системи. При цьому необхідно враховувати основні соціально-економічні цілі розвитку України. Німецька консультативна група з питань економічних реформ при Уряді України пропонує скоротити кількість податків до 1512 .Коефіцієнт варіації у таблиці 3.22 характеризує величину середньоквадратичного відхилення (показник, що згідно з виразом (3.10) дорівнює кореню квадратному індексу дисперсії), яка припадає на одиницю податків. Хоча коефіцієнт варіації важко піддається економічній інтерпретації, його розрахунок та особливо відстеження його динаміки дозволяє характеризувати властивості податкової системи України. Зокрема, виходячи з даних таблиці 3.22, зрозуміло, що значення коефіцієнта варіації податкової системи України (за винятком 1997 року) змінюється у незначному діапазоні від 0,45 до 0,49, що складає 8,9 %.
Наступним елементом аналізу є з’ясування ступеня відповідності податкової політики держави загальному стану економічної системи. Можливо, що відсутність достатнього рівня гнучкості податкової системи як головного дохідноформуючого інструменту бюджету, тільки посилює економічну кризу.Будь-яка оцінка динаміки зміни величини доходів бюджету повинна робитися щодо ВВП, тому використаємо класичні коефіцієнти еластичності та динамічності податків, які застосовуються для визначення ефективності податкової системи (див. вираз 2.1).
Еластичність відбиває ступінь ефективності автоматичних стабілізаторів, яка притаманна фіскальній політиці уряду. Проте податкова система України характеризується несталістю та постійними змінами, тому фактичне обчислення коефіцієнта еластичності є дуже проблемним, особливо складно сформувати варіаційній ряд, у якому податкові надходження залежатимуть виключно від динаміки ВВП, тобто відділити автоматичні зміни від дискреційних. Відтак розрахуємо коефіцієнт динамічності, який характеризує зміну податкових надходжень, що спричинена будь-якими змінами: зростання/падіння ВВП, дискреційні зміни в структурі оподаткування тощо. Коефіцієнт еластичності дуже близький за суттю до коефіцієнта динаміки.Розрахуємо коефіцієнт динамічності за допомогою лінійного регресійного рівняння, у якому результуючим показником – відгуком (Y) – будуть податкові надходження13, а предиктором (X) – ВВП. При цьому необхідно отримати рівняння регресії без точки перетину. Економічна інтерпретація цього факту полягає в тому, що в економічній системі, де не створюється додаткова вартість та не здійснюються торговельні операції, податкові надходження дорівнюють нулю. У розрахунках було використано динамічні ряди даних (періодичність – квартал) з 1996 до 2000 року.
Згідно з проведеними розрахунками кутовий коефіцієнт лінійної регресійної моделі дорівнює 0,30 (t-статистика = 7,4) при тому, що Pr(t>3,733) = 0,002 при df = 15. У лінійній моделі коефіцієнт динамічності розраховується за формулою dy/dx x/y, де dy/dx – це кутовий коефіцієнт рівняння. Для розрахунку коефіцієнта динамічності замінимо Y та X на середні значення14 показників за відповідні періоди – 7679,78 та 25367,44. Отже, коефіцієнт динамічності дорівнює 0,997.Оскільки коефіцієнт динамічності менше одиниці, то можна зробити висновок, що система оподаткування малоефективна та нединамічна. Дискреційні зміни, темпи зростання ВВП змінюються більшими темпами у відсотковому вимірі, ніж податкові надходження. Дискреційні зміни системи оподаткування, які, зазвичай, приймаються з метою її удосконалення, не призводять до адекватного збільшення податкових надходжень, чим засвідчують низьку економічну ефективність податків. Разом з тим, значення коефіцієнта динамічності переконує, що податкова система більш стійка (у плані відхилень податкових надходжень від запланованих) до негативних факторів. Зокрема, можна сказати, що падіння ВВП на 1 % призводить до падіння податкових надходжень приблизно на 0,997 %. Тобто темпи падіння є меншими. Для економіки Україні, яка протягом 1991–1999 років характеризувалася тривалим періодом падіння ВВП, ця властивість податкової системи є позитивною. Очевидно, що такі характеристики системи є результатом її пристосування до тривалих негативних макроекономічних тенденцій. Проте із зміною макроекономічної ситуації на краще, яка спостерігалася у 2000 році, необхідно вжити всіх заходів для зміни такої властивості податкової системи.
Виходячи з висновку про низьку динамічність податкової системи в Україні протягом досліджуваного періоду, доречним було б розрахувати коефіцієнт еластичності, який показує величину зміни податкових надходжень (у відсотках) на збільшення/падіння ВВП на 1 %. Таким чином, ми були б здатні не лише зробити висновок про ефективність автоматичних стабілізаторів, притаманних даній податковій системі, а й виділити диференційний ефект впливу дискреційних змін шляхом віднімання значення коефіцієнта еластичності від значення коефіцієнта динамічності. Якщо до кількісного визначення отриманого результату необхідно поставитися критично, то, принаймні, знак числа дозволить говорити про позитивний чи негативний ефект дискреційних змін у податковій політиці.Незважаючи на необхідність проведення таких розрахунків, у ході роботи ми дійшли висновку, що дискреційні зміни – це фактор, майже непридатний до кількісної верифікації. У зв’язку з цим проблема об’єктивного визначення коефіцієнта еластичності залишається відкритою.
Проведений аналіз еластичності та динамічності податкової системи України дав можливість отримати її важливі емпіричні характеристики.Разом з тим, з початку 2000 року в Україні були сформовані нові макротенденції. Схоже, що фаза спаду економічного циклу відразу змінилася стійким зростанням. Зокрема, упродовж 2000 року спостерігалася позитивна динаміка макроекономічних показників. За офіційними даними, реальний ВВП за цей період зріс на 5,5 % порівнянно з 1999 роком. Приріст ВВП забезпечило зростання валової доданої вартості в галузях, що виробляють товари, на 8,6 % порівняно з відповідним періодом 1999 року, та в галузях, які надають послуги, – на 1,6 %. Найбільше валова додана вартість зросла у промисловості (на 12 %).
Серед факторів такого зростання необхідно виділити головний – це лібералізація монетарної політики уряду, яка, втім, призвела до більшого, ніж прогнозувалося, рівня інфляції. При цьому найвища активність виробничої діяльності спостерігалася в галузях, які працюють на внутрішній ринок і задовольняють потреби кінцевих споживачів товарної продукції та послуг. Найбільш цікавим є те, що темпи приросту обсягів виробництва на підприємствах, орієнтованих на внутрішнього споживача, за вісім місяців 2000 року перевищували темпи приросту обсягів виробництва в основних експортоорієнтованих галузях української економіки.Така динаміка є позитивним фактором з огляду на те, що це буде стимулювати структурну перебудову вітчизняної економіки, конкурентоспроможність товарів якої на світовому ринку дуже низька.
Якісні зрушення в структурі споживчого попиту стали головним фактором зростання. При цьому окремо слід наголосити, що вони стали можливими без внесення щонайменших змін до податкової системи України. Протягом 2000 року економіка країни жила за тими ж самими податковими правилами (єдина дискреційна зміна, яка мала місце протягом цього періоду – це застосування винятково грошових розрахунків з Державним бюджетом), що й протягом 1996–1999 років, коли український уряд був не в змозі подолати економічну кризу. Причини такого явища слід додатково й більш глибоко проаналізувати. Заборона проведення негрошових розрахунків за належними бюджету поточними платежами впродовж тривалого часу сприяла збільшенню у поточному році обсягу грошових надходжень, однак імовірно, що існують й інші позитивні фактори.Ми лише зауважимо, що в процесі таких зрушень податкова система країни набуває якісно нових характеристик, які необхідно проаналізувати. Зокрема, доцільно прослідкувати динаміку зміни коефіцієнта динамічності податкової системи.
З цією метою знов-таки використаємо коефіцієнт динамічності. Розіб’ємо досліджуваний період на п’ять підперіодів: 1996, 1997, 1998, 1999 та 2000 рік. У розрахунках було використано динамічні ряди даних (періодичність – місяць) відповідних макропоказників, які необхідні для розрахунку регресійного рівняння за обраною методикою. У результаті отримали такі значення коефіцієнтів динамічності для п’яти підперіодів (табл. 3.23).Таблиця 3.23
Динаміка зміни коефіцієнта динамічності за 1996–2000 роки
Разом з тим, проблема податкового тиску не може розглядатися без урахування ситуації, яка очікується в наступні роки, у зв’язку з проблемою державного боргу.
Аналіз динаміки та структури державного боргу України переконує в тому, що це вагомий фактор, який впливає на фінансову діяльність уряду. Виконання Україною зобов’язань з обслуговування та погашення державного боргу, насамперед, негативно відбивається на економічному зростанні. З одного боку, таке зростання гальмується надмірним податковим тиском, який уряд має чинити на резидентів з тим, щоб не збанкрутувати. З іншого – кошти, що спрямовуються урядом на обслуговування та погашення боргів, могли б бути використані більш ефективно, зокрема, на державні інвестиції або соціальні допомоги. Так, якщо згідно з бюджетом України на 2001 рік (стаття 29) державні централізовані капітальні вкладення на відповідний період становлять 360,9 млн. гривень, то загальна чиста сума коштів зі сплати боргу складає 1741,1 млн. гривень, або майже у п’ять разів більше, що свідчить про значні попередні прорахунки в політиці додаткових запозичень уряду.Таким чином, фактор наявності державного боргу є одним з головних чинників, який надає специфіки функціонуванню податкових відносин у перехідних економіках.
Не можна однозначно стверджувати, що запозичення уряду на ринку капіталів, які призводять до появи його заборгованості перед приватним сектором економіки та/або іноземними кредиторами, – це негативний фактор. Якщо позики, які отримує уряд, мають чітке цільове призначення і сприяють вирішенню основних макроекономічних завдань суспільства, то вони прискорюють перехідний процес і створюють умови для швидких темпів зростання соціально-економічного добробуту.На жаль, українському уряду з цілого ряду причин, які не є предметом нашого аналізу, не вдалося використати довіру інвесторів, а державний борг перетворився у тягар, який накладає додаткові бюджетні обмеження на уряд і не сприяє динамічному розвитку приватного сектора економіки15.
Уряд країни, перед яким стоять жорсткі вимоги щодо обслуговування державного боргу, не має можливості спрямовувати бюджетні кошти на першочергові соціально-економічні програми (інвестиційні, інноваційні, пенсійні тощо), які б сприяли виходу економіки країни з кризи. При цьому проблему платоспроможності доводиться розв’язувати головним чином за рахунок внутрішніх джерел (доходів громадян, фінансів резидентів). Таке надмірне втручання у процес перерозподілу національного доходу фактично можна інтерпретувати як додатковий податковий тиск на доходи резидентів, що за ланцюговим ефектом призводить до низки негативних наслідків, які підсилюють економічну кризу.Таблиця 3.24
Динаміка державного боргу України за 1994–2001 роки, млн. грн.*
З огляду на наведені факти, детальніше проаналізуємо фактор державного боргу в контексті податкової політики уряду. При цьому використаємо аналітичні елементи структуризації податкового тягаря, наведені вище.
Розглянемо, яким чином основні характеристики державного боргу впливають на розміри податкового тягаря на реальному прикладі.
З цією метою використаємо основні характеристики внутрішнього боргу уряду за облігаціями внутрішньої державної позики (ОВДП), оскільки цей борг найбільш прозорий. Необхідно відзначити, що трактування боргу українського уряду за ОВДП як внутрішнього є умовним, тому що протягом 1996–1998 років іноземні інвестори мали право на купівлю ОВДП як на первинному, так і на вторинному ринку. Відтак, заборгованість за цими державними облігаціями не може вважатися виключно внутрішньою. Це зайвий раз доводить непринциповість у контексті обраної методики аналізу розподілу державного боргу на внутрішній та зовнішній.Вихідні параметри боргу за ОВДП для цілей аналізу представлені у вигляді таблиці 3.25.
Таблиця 3.25Основні параметри боргу за ОВДП у 1996–1997 роках*
* Тенденції української економіки. – 1999. – № 12.
Припустимо, що термін до погашення всіх купонних платежів і номіналу боргу за ОВДП у 1996 і 1997 роках складає один рік20. Використовуючи формулу (3,7), визначимо дюрацію боргу за 1996 та 1997 роки:
D1996= 0,3223;D1997= 0,6499.
Темпи приросту номінального державного боргу за ОВДП протягом 1997 року становили 343,75 % (= 7628/2219ґ100 %). Темпи приросту номінального ВВП за цей же період становить 114,53 % (= 93365/81519ґ100 %).Перерахуємо темпи приросту номінального державного боргу за ОВДП протягом 1997 року з урахуванням дюрації боргу згідно з виразом (3.6):
DGD = 343,75 %ґD1996/D1997 = 343,75 %ґ0,4959 = 170,47 %.Таким чином, номінальна сума державного боргу за ОВДП з урахуванням його дюрації за 1997 рік зросла на 170,47 %. Порівнюючи темпи приросту цього показника з темпами приросту номінального ВВП, бачимо, що нерівність (3.6) справедлива (170,47 % > 114,53 %). Тому необхідно здійснити декомпозицію державного боргу з метою виявлення тієї його частки, яку необхідно інтерпретувати як податкову складову.
Очевидно, що у випадку, коли зростання державного боргу можна компенсувати за рахунок збільшення податкової бази, вираз (3.6) повинна бути рівнянням, або нерівність справедлива, якщо ліва частина виразу (3.6) менше правої. Тому не компенсований збільшенням податкової бази приріст державного боргу буде дорівнювати 55,94 % (=170,47 % - 114,53 %).Розв’язуємо просту пропорцію:
7628/X=170,47%/55,94% X=(7628 55,94 %)/170,47 % =2503 млн. грн.Отже, сума державного боргу за ОВДП, яку можна інтерпретувати як податковий тягар, у даному випадку становить 2503 млн. грн. (або 2,7 % ВВП за 1997 рік). Це більш ніж удвічі менше показника абсолютного приросту державного боргу за 1997 рік – 5409 млн. грн. ( =7628 - 2219).
Таким чином, при оцінці податкового тягаря не можна оперувати абсолютним показниками приросту державного боргу. Необхідно враховувати таку його характеристику, як дюрація, яка дозволяє визначити суму боргу, що повинна сплачуватися протягом одного бюджетного року. Якщо борг зростає в абсолютному виразі, це ще не означає зростання податкового тягаря. Воно може компенсуватися зростанням ВВП, збільшенням його дюрації, ліквідності тощо.У нашому випадку дюрація дозволяє зробити декомпозицію приросту боргу та визначити, яку частку цього приросту можна інтерпретувати як податковий тягар.
Дюрація – це основна характеристика боргу, на яку впливають такі чинники, як дохідність боргу, його ринкова вартість (капіталізація), параметри емісії. На перші два фактори впливає, головним чином, довіра інвесторів до економічної політики уряду, його платоспроможність. Параметри емісії державного боргу залежать виключно від економічної політики уряду.Отже, одним з важливих етапів формування податкової політики уряду повинно бути управління дюрацією боргу, оскільки цей процес дозволяє управляти і податковим тягарем. Це достатньо чітко простежується з таких даних.
Припустимо, що за рахунок суттєвого скорочення дохідності ОВДП і випуску довгострокових державних облігацій показник дюрації боргу в 1997 році зріс до одиниці.Перерахуємо темпи приросту номінального державного боргу за ОВДП протягом 1997 року з урахуванням нового показника дюрації боргу (D1997=1) згідно з виразом (3.6):
DGD = 343,75 %ґD1996/D1997 = 343,75 %ґ0,3223 = 110,79 %.Порівнюючи темпи приросту номінального державного боргу з урахуванням нового показника дюрації (110,79 %) з темпами приросту номінального ВВП (114,53 %), робимо висновок про відсутність податкової складової. Адже за таких умов зростання державного боргу повністю компенсується приростом податкової бази, тому в уряду не буде необхідності збільшувати податки у майбутньому.
Проблема взаємозв’язку процесів оподаткування та управління державним боргом в економіці України належить до розряду надзвичайно актуальних та досить складних щодо її розв’язання21.Сам факт існування боргу створює не лише реальні матеріальні перешкоди для динамічного розвитку соціально-економічної системи України, а й формує негативні сподівання суб’єктів ринку. Зокрема, фізичні особи, зважаючи на те, що уряд у майбутньому буде збільшувати податки для погашення державного боргу, можуть зменшувати свої заощадження, відповідно збільшуючи споживання. За цих обставин інвестори будуть коригувати свої інвестиційні плани, також сподіваючись на збільшення податків. Такі негативні психологічні фактори призводять до реальних матеріальних збитків, наприклад, до відхилення ВВП від свого оптимального рівня через недоотримання економікою інвестицій у вигляді заощаджень громадян та капітальних вкладень інвесторів. Ці процеси безпосередньо стосуються й оподаткування через обсяги податкової бази.
Необхідно підкреслити особливу складність, якою характеризується аналіз впливу державного боргу на економіку країни. Не можна не зважити, що запропонований метод потребує використання значної кількості вихідних даних. Окрім складності власне структури державного боргу, існує багато його індивідуальних параметрів, які потребують належної оцінки.Поряд з цим, виникає необхідність урахування не лише кількісних, а й якісних параметрів державного боргу. Так, важливою характеристикою економіки є потенційний обсяг ВВП, тобто такий, який досягається за повного використання усіх виробничих ресурсів країни. Звісно, якщо виробничі ресурси в економіці використовуються не повністю, некоректно розділяти державний борг на податкову складову та на ту його частку, яка може бути компенсована приростом ВВП. Приріст боргу, у тому випадку, коли існують вільні виробничі ресурси (наприклад, безробіття, незалучені до виробництва основні фонди тощо), може компенсуватися за рахунок використання цих ресурсів у виробництві, хоча в обсягах, які не перевищують потенційного ВВП.
Та все ж корисність використання запропонованого підходу до управління державним боргом для цілей оптимізації податкової політики, на нашу думку, очевидна. І хоча наведені розрахунки спрощені як для зручності їх ілюстрації, так і через відсутність в офіційних статистичних та довідкових виданнях необхідної інформації щодо дохідності боргу і строків сплати основних платежів за ним, вони не викликають сумнівів стосовно значимості розробленого підходу до управління характеристиками державного боргу. Його практичне використання сприятиме оптимізації рівня податкового навантаження та надасть уряду змогу контролювати формування майбутньої податкової політики.Макроекономічний аналіз феномена державного боргу свідчить, що порушення динамічних бюджетних обмежень призводить до появи податкового агрегату П3. Водночас сучасна макроекономічна теорія доводить, що метод фінансування урядом своїх видатків (через податки або через борг) не має значення для перерозподілу народногосподарських ресурсів в економіці22. Є підстави з цим погодитись. Метод фінансування не має значення, проте значення мають обсяги експансії державного сектора, інакше кажучи, сукупна сума податкових агрегатів П1, П2 та П3. І особливо важливим такий підхід є для перехідних економік, оскільки останні досить часто звертаються до політики надмірних зовнішніх та внутрішніх запозичень для розв’язання проблем бюджету.
Книга: Розвиток податкової системи в перехідній економіці - Мельник
ЗМІСТ
На попередню
|
|
