Додати в закладки
Переклад
Translate
 Вхід в УЧАН Анонімний форум з обміну зображеннями і жартами. |
|
|
Скачати одним файлом. Книга: Державне управління в Україні. (Навчальний посібник) / В.Б. Авер'янова
§ 3. Конституційні засади співвідношення законодавчої та виконавчої гілок державної влади в Україні.
Вирішення проблеми співвідношення й взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади в Україні коректується конкретними реаліями в економічній, суспільно-політичній, соціально-культурній, державно-правовій та інших галузях. І цей процес е закономірним. Багатоваріантність виникаючих таким шляхом рішень — добра основа для подальшої оптимізації моделі співвідношення обох гілок влади.
За відправне та вирішальне для розгляду питання слід взяти головне функціональне призначення Верховної Ради — здійснення законодавчої діяльності. Виходячи з цього, в теоретичному, конституційному й практичному аспектах важливо і виключно актуально провести аналіз взаємовідносин парламента та Президента, насамперед, стосовно сфери законодавчої діяльності.
Чинна Конституція України відводить спеціальну статтю, присвячену суб'єктам законодавчої ініціативи у Верховній Раді (ст. 93). Коло названих суб'єктів включає: Президента України, народних депутатів України, Кабінет Міністрів та Національний банк. Розглядаючи даний перелік в контексті досліджуваної проблеми, нема підстав визначити його оптимальним. У ранг суб'єкта законодавчої ініціативи не підноситься народ. В той же час виконавча влада має кількох суб'єктів. В умовах організації державної влади на основі принципу розподілу влад таке рішення не асоціюється з необхідністю забезпечення всебічних і жорстких гарантій зосередження законодавчої влади в руках парламенту.
Зазначимо, що у парламентах багатьох розвинутих країн світу інститути виконавчої влади або зовсім не наділені правом законодавчої ініціативи, або представлені лише одним суб'єктом. Наприклад, у США і Великобританії загаданими суб'єктами є лише депутати. Це зовсім не тотожне позбавленню другої гілки можливостей брати участь у законодавчій діяльності. В США Президент використовує свої щорічні послання Конгресу, де викладаються положення, що торкаються програми законодавчої діяльності Конгресу, а необхідні законопроекти адміністрація вносить через «своїх» конгресменів. Де-юре, однак, ні Президент США, ні Кабінет Міністрів правом законодавчої ініціативи в парламенті не наділені.
Конституція Французької Республіки 1958 р. відносить до суб'єктів права законодавчої ініціативи в парламенті лише депутатів і прем'єр-міністра. Президент Франції права законодавчої ініціативи також не має.
Стосовно ж країн СНД зазначимо, що Конституція Казахстану 1995 р. передбачає право законодавчої ініціативи тільки за депутатами і урядом (ст. 61-1).
Одним з важливих аспектів проблеми взаємовідносин законодавчої влади України і Президента являється співвідношення законів і указів. В такому ключі позитивним рішенням чинної Конституції виступає норма, що закріплює підзаконність президентських актів. Конституція встановлює, що президентські укази та розпорядження видаються «на основі і на виконання Конституції та законів України» (ст.106). Дане положення має величезне значення. Це виражається в тому, що воно — загальновизнане світовим конституціоналізмом. Саме тому попередня Конституція у ст.114-6 чітко закріплювала вищенаведену формулу. Але Конституційний договір з метою піднесення Президента над Верховною Радою відмовився від норми, що встановлювала підзаконність президентських указів. Він не пов'язував президентську нормотворчість з необхідністю її здійснення тільки на основі Конституції та на виконання законів України (ст. 25). Це відкривало для указів Президента фактично необмежене коло питань як об'єкта регулювання даними актами
Виникла ситуація, коли укази Президента видавалися на тих самих підставах, що й парламентські акти. Іншими словами. Президент здійснював не підзаконну, а первинну нормотворчість. Принципу верховенства закону було нанесено велику шкоду, колізія парламентських і президентських актів набрала руйнівної сили. Відродження діючою Конституцією правила, що зобов'язує Президента видавати укази і розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України, — суттєва конституційна гарантія подолання негативних явищ у сфері правового регулювання суспільних відносин та правозастосування.
Було б невиправданим представляти діючий Основний Закон України як еталон, що створює всебічні, міцні та чіткі конституційні гарантії безперешкодної еволюції Верховної Ради як єдиного законодавчого органу, що забезпечує повне, раціональне і ефективне законодавче регулювання суспільних відносин і вирішує долю прийнятих законів.
З огляду на це особливої уваги потребує аналіз теоретико-консти-туційної проблеми, суть якої у визначенні питань, які вирішуються актами вищої юридичної сили — законами. Йдеться, таким чином, щодо поля законодавчого регулювання Верховної Ради. Яке воно? Чи варто встановлювати його межі? Для сучасного українського конституціоналізму дана проблема відносно нова, оскільки попередній Основний Закон не визначав простір законодавчої діяльності Верховної ради.
Відсутність конституційне окреслених кордонів розумілась таким чином, що Верховна Рада вправі приймати закони з різних питань суспільного та державного життя. Це загальне положення потребує уточнення. Воно зовсім не означає доцільності, раціональності і обгрунтованості прийняття парламентом законів з будь-яких питань. Необмеженість сфер законодавчого регулювання суспільних відносин представницькою гілкою влади розуміється в контексті системного сприйняття. Воно диктує необхідність врахування принципу верховенства закону в ієрархії нормативних актів. Будучи актом вищої юридичної сили, закон має об'єктом своєї регламентації найважливіші суспільні відносини.
Другий аспект проблеми випливає з принципу верховенства Конституції України. Компетенція Верховної Ради — не безмежна. Вона має свої кордони, котрі визначені Конституцією. Звідси — висновок: Верховна Рада вправі приймати закони з усіх питань, віднесених Конституцією України до повноважень парламенту.
Інструмент обмеження можливостей Верховної Ради шляхом втілення принципу закритого переліку питань, що складають сферу законодавчого регулювання парламенту, втілює Конституція України.
Варто відзначити, що раніше Конституційний договір вперше в історії української конституційної правотворчості закріплював коло питань, що визначаються виключно законами. Але ст. 18, що містила перелік цих питань (всього 12 пунктів), водночас мала запис: «До законодавчого регулювання можуть бути віднесені також інші питання, визначені Конституцією України»
Діючий Основний Закон запозичив із Конституційного договору тільки перший елемент. Фіксуючи загальне положення, згідно з яким прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради (п. З ст. 85), Конституція поряд з цим містить самостійну статтю (ст. 92), що закріплює закритий перелік сфер, що визначаються і встановлюються виключно законами (всього 31 пункт).
Законами визначаються:
— права та свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод;
основні обов'язки громадянина;
— громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців й осіб без громадянства;
— права корінних народів і національних меншин;
— порядок застосування мов;
— засади використання природних ресурсів, виключної (морської} економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту та зв'язку;
— основи соціального захисту, форми та види пенсійного забезпечення;
засади регулювання праці й зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров'я;
екологічної безпеки;
— правовий режим власності;
— правові засади та гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання;
— засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;
— засади регулювання демографічних і міграційних процесів;
— засади утворення та діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації;
— організація та діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики й інформатики;
— територіальний устрій України;
— судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація та діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів й установ виконання покарань; основи організації та діяльності адвокатури;
— засади місцевого самоврядування;
— статус столиці України; спеціальний статус інших міст;
— основи національної безпеки, організації Збройних Сил України та забезпечення громадського порядку;
— правовий режим державного кордону;
— правовий режим воєнного та надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації;
— організація й порядок проведення виборів і референдумів;
— організація й порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України; — засади цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.
Виключно законами України встановлюються:
— Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки та збори; засади створення та функціонування фінансового, грошового, кредитного й інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення та погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу; порядок випуску й обігу державних цінних паперів, їх види та типи;
— порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску й умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України;
— одиниці ваги, міри та часу; порядок встановлення державних стандартів;
— порядок використання та захисту державних символів;
— державні нагороди;
— військові звання, дипломатичні ранги й інші спеціальні звання;
— державні свята;
— порядок утворення та функціонування вільних й інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального.
Законом України оголошується амністія.
На відміну від Конституційного договору, ст. 92 чинного Основного Закону обмежується тільки лімітуванням поля законодавчого регулювання Верховною Радою суспільних відносин. Вона містить лише закритий перелік питань. Правило щодо можливості вирішення парламентом інших питань шляхом прийняття законів тут відсутнє.
Конституційне склалася ситуація, коли вичерпний перелік питань (ст. 92), які вирішуються у формі законів, сфера законодавчої діяльності загальнонаціонального представницького органу народу окреслюється визначеним колом конкретних питань. Наявні, таким чином, обмеження простору законодавчої діяльності Верховної Ради, бо приймати закони з питань поза визначеним колом вона не уповноважена. Тим самим втілений в Конституції згаданий принцип виступає знаряддям, що несе в собі певний негативний потенціал.
Принцип закритого переліку може використовуватись виконавчою владою в якості механізму зниження ролі та значення загальнодержавного представницького органу народу та підвищення за його рахунок інститутів виконавчої влади, оскільки останнім конституційне відкриваються широкі можливості для здійснення власної нормотворчості. Таким чином вичерпне коло питань, з яких приймаються закони, дозволяє структурам виконавчої гілки проводити свою політику шляхом видання власних актів у сферах, не включених до конституційного переліку, тобто здійснювати первинне регулювання суспільних відносин, що є функцією парламенту.
Конституційна стаття 92 за своєю суттю створює умови для первинного регулювання президентськими указами суспільних відносин, а це означає, що Президент здійснює ту саму функцію, що і парламент. Таким чином порушується вимога принципу чіткого розмежування функцій.
Щоб запобігти цьому. Конституція України, крім конкретно визначених питань, котрі вирішуються за допомогою законів, неодмінно мусить мати запис, який би наділяв загальнодержавний представницький орган народу правом вирішувати шляхом прийняття законів також інші питання, окрім визначених переліком. Саме такий варіант намічав проект Конституції України, розроблений в Інституті держави та права ВАН України, що був представлений Верховній Раді. Але втілення у новому Основному Законі він не одержав, що розхитує і руйнує принцип розподілу влад, порушує співвідношення повноважень Верховної Ради і Президента України на користь останнього.
Звідси — пропозиція щодо відповідного доповнення ст. 92 Конституції України. Відкриття переліку питань, що є предметом законодавчого регулювання — необхідна умова повноправної реалізації Верховною Радою законодавчої функції. Зміст доповнення ст. 92 має складати заключна частина:
«Верховна Рада вправі приймати закони також з інших питань, котрі, згідно з Конституцією, віднесені до повноважень Верховної Ради».
У цьому плані варто нагадати, що подібний варіант притаманний Конституції США. Вона перераховує права конгресу у розд. 8 ст. 1 і в Заключній частині фіксує право конгресу «видавати всі закони, які будують необхідні для здійснення як указаних вище прав, так і всіх інших прав, котрими дана Конституція наділяє Уряд Сполучених Штатів, його департаменти або посадових осіб».
Співвідношення Верховної ради України і Президента діючий Основний Закон України змоделював на користь глави держави також стосовно інституту загальноукраїнського референдуму. Це досягається конституційним рішенням проблеми, що торкається суб'єктів призначення всенародного волевиявлення. Коли попередній головний акт України відносив прийняття рішень щодо проведення всеукраїнських референдумів до виключного відання органу народного представництва (п. 18 ст. 97), то новий — закріплює двох суб'єктів призначення всенародного волевиявлення. Це — Верховна Рада і Президент.
При цьому нова Конституція містить положення, що гарантують піднесення глави держави над загальнодержавним представницьким органом у сфері прийняття рішень шляхом референдуму. Це досягається незрозумілим і дивним визначенням питань, які становлять предмет референдумів, призначуваних парламентом і Президентом: ним забезпечується перевага глави держави над законодавчим органом. Як передбачають ст. 73 та п. З ст. 85, Верховна Рада уповноважена призначати всеукраїнський референдум тільки з одного питання — про зміну території України. Поряд з такою вузькою сферою парламентських можливостей Президент наділений надзвичайно широкими прерогативами, зокрема, конституційної матерії. Йдеться про зміни Основного Закону. Правом внесення до Верховної Ради законопроекту про внесення змін у розділи: «Загальні засади», «Вибори. Референдум», «Внесення змін до Конституції України» ст. 156 наділяє двох суб'єктів — Президента України або не менше двох третин депутатів від конституційного складу Верховної Ради. У разі його прийняття не менше ніж двома третинами конституційного складу парламенту, законопроект затверджується всеукраїнським референдумом. Право його призначення надане тільки Президентові.
Окрім конституційного референдуму. Основний Закон закріплює главу держави також суб'єктом, що проголошує всеукраїнський референдум, ініціатором якого виступає народ (п. 6 ст. 106). У такому випадку, відповідно до ст. 72 Основного Закону, необхідно: щоб проголошення референдуму вимагало не менше трьох мільйонів виборців; щоб підписи щодо призначення референдуму зібрані не менше, ніж у двох третинах областей республіки; щоб було зібрано не менше ста тисяч підписів у кожній області.
Конституційне об'єкт референдуму за народною ініціативою не окреслений. Проте його широкі масштаби не викликають сумнівів: адже заборону Основний Закон фіксує тільки щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (ст. 74).
Звуження прерогатив Верховної Ради чинною Конституцією проведено також шляхом позбавлення її статусу суб'єкта, правомочного тлумачити Конституцію та закони. Коли попередній головний акт відносив право тлумачення Конституції та законів до виключного відання Верховної Ради (п. 18 ст. 97), то чинний Основний Закон позбавляє вищий орган представництва українського народу цього права. Він фіксує запис, згідно з яким офіційне тлумачення Конституції України і законів України здійснює Конституційний суд (ст. 147).
Разом з тим певну тенденцію звести роль Верховної Ради тільки до законодавчого регулювання не слід абсолютизувати.
З точки зору світової теорії парламентаризму можна говорити про те, що крім прийняття Конституції та законів. Верховна Рада впливає на виконавчу владу, а) беручи участь в інституціоналізації її структур; б) реалізуючи бюджетні повноваження; в) виконуючи повноваження в сфері зовнішньої політики і оборони; г) здійснюючи парламентський контроль; д) реалізуючі судові повноваження.
Згідно з чинною Конституцією (ст. 85) до відання Верховної Ради, зокрема, належить:
— затвердження державного бюджету та внесення змін до нього, контроль за виконанням державного бюджету; прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
— визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики;
— затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища;
— усунення Президента України з поста в порядку імпічменту;
— надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра України;
— здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України; — надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України;
— здійснення парламентського контролю.
Окрім перерахованих та інших повноважень, закріплених за Верховною Радою у ст. 85 Конституції, Основний Закон має ще низку компетенційних норм, що доповнюють гарантії, можливості та процедури, використання яких зміцнює позиції Верховної Ради в державному механізмі.
Назвемо, зокрема, ст. 89 Конституції. Вона наділяє парламент правом створювати тимчасові слідчі комісії для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес. Поряд з цим повноваження українського парламенту Конституція встановлює опосередковано. Такий метод втілює, наприклад, ст. 95 Конституції. Вона проголошує: «Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків». Встановлюючи правову форму вирішення питання щодо видатків держави — закон про державний бюджет, конституційне правило водночас формулює повноваження Верховної Ради, оскільки прийняття названого закону — прерогатива парламенту.
Юридичним вираженням місця і ролі Верховної Ради в системі розподілу влад є контроль виконавчої влади. З точки зору об'єкта в такому ключі насамперед виступає Кабінет Міністрів України. Чинна Конституція, по-перше, має пряме установлення, згідно з яким до повноважень Верховної Ради належить «здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів відповідно до Конституції» (п. 13. ст. 85).
Однією із найважливіших форм контролю Верховної Ради є відповідальність перед нею Кабінету Міністрів. Згідно зі ст. 87 Конституції Верховна Рада за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняття резолюції недовіри даному органу більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Одночасно Конституція передбачає гарантії нормального функціонування Кабінету Міністрів. З цією метою Основний Закон містить спеціальну заборону на адресу Верховної Ради: вона не може розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми Кабінету Міністрів.
До демократичних установлень нового Основного Закону належить закріплення певних гарантій здійснення парламентського контролю. Це, зокрема, класичний інструменту контролю — депутатський запит. Народний депутат України, передбачає ст. 86, має право на сесії Верховної рада звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їхнього підпорядкування та форм власності. Депутатському запитові кореспондує обов'язок відповідних керівників повідомляти народному депутатові результати розгляду його запитів
Виявом провідної ролі Верховної Ради у співвідношенні з Президентом виступає такий дієвий і конструктивний інструмент як здійснення контролю Верховною Радою за діяльністю Президента України.
Контроль парламенту за діяльністю глави держави — неодмінна риса демократичного політичного режиму. Контроль є юридичним вираженням парламентаризму, його домінантною рисою, і саме у здійсненні контролю проявляється провідне становище парламенту в системі поділу влади. Навіть у президентській республіці, класичним прикладом якої є США, «в межах отримань і противаг конгрес, а якщо необхідно, то і судова влада, володіють реальними повноваженнями контролювати президента і федеральну виконавчу владу в цілому» [9].
Роль Президента України як глави держави зовсім не знімає питання щодо контролю за його діяльністю з боку різних інститутів: засобів масової інформації, опитувань громадян. Конституційного суду тощо. Але основним суб'єктом контролю за діяльністю Президента України, як і в кожній демократичній державі, повинен виступати парламент. Форми контролю досить
різноманітні.
Конституція України закріплює окремі спеціальні гарантії контролю загальнодержавного представницького органу народу за діяльністю гаави держави. Відзначимо, що Верховна Рада вправі приймати рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради, котра попередньо підтримана не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради (п. 34 ст. 85).
Світова конституційна теорія і практика справедливо розглядає імпічмент — особливу процедуру відсторонення президента з посади — наймогу-тнішим знаряддям впливу парламенту на президента.
Цей поширений у світі інструмент закріплює також Конституція України. Ст. 111 Конституції встановлює, що Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою в порядку імпічменту. Конституційно визначаються умови імпічменту вчинення Президентом державної зради або іншого злочину.
Питання щодо імпічменту ініціюється парламентом. Для цього потрібна більшість від конституційного складу Верховної Ради. Процедура вирішення цього питання надзвичайно складна. Згідно зі ст. 111 Верховна Рада створює спеціальну тимчасову слідчу комісію для проведення розслідування. До її складу включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Висновки та пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради. За наявності підстав парламент не менш як двома третинами від його конституційного складу приймає рішення щодо звинувачення Президента України.
Основний Закон України передбачає необхідність участі у процедурі імпічменту, крім парламенту, також інших суб'єктів: Конституційного суду і Верховного Суду України.
Хоча тільки Верховна Рада ініціює питання про усунення Президента з посади і приймає остаточне рішення; роль органів судової влади у визначенні долі глави держави надзвичайно велика. Конституція надає право парламенту приймати рішення щодо усунення Президента з поста в порядку імпічменту тільки після перевірки справи Конституційним судом України і отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування, а також розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент, містять ознаки державної зради або іншого злочину.
Для прийняття рішення Верховною Радою встановлюється надто високий кворум: три четверті від її конституційного складу.
До компетенції Верховної Ради відноситься рішення інших питань дострокового припинення повноважень Президента.
На засіданні Верховної Ради Президент особисто проголошує заяву щодо відставки, яка набуває чинності з моменту її проголошення (ст. 109). Також на засіданні парламенту встановлюється неможливість виконання Президентом своїх повноважень за станом здоров'я, яка підтверджується рішенням, прийнятим більшістю від конституційного складу парламенту на підставі письмового подання Верховного Суду України за зверненням Верховної Ради і медичного висновку.
Таким чином, не звертаючи уваги на недоліки, недосконалість і прогалини нормативної бази, необхідно наполегливо та динамічно розгортати широку й ефективну діяльність Верховної Ради у всіх сферах, що класично притаманні парламентам: законодавчій, бюджетній, структуроутворюваль-ній, контрольній. Конкретні позитивні результати практичної роботи загаль-нонарбдного органу свідчать про те, що такий хід фактичного заповнення деяких конституційних прогалин не тільки можливий, але й реальний.
Книга: Державне управління в Україні. (Навчальний посібник) / В.Б. Авер'янова
ЗМІСТ
На попередню
|
|
