Додати в закладки

  
Переклад Translate

Вхід в УЧАН Анонімний форум з обміну зображеннями і жартами.

Додати книгу на сайт:

Скачати одним файлом. Книга: Державне управління в Україні. (Навчальний посібник) / В.Б. Авер'янова

§ 4. Судовий контроль щодо виконавчої влади: особливості розвитку адміністративної юстиції в Україні.

Конституція України гарантує судовий захист від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, що порушують права і свободи людини і громадянина. У частині другій ст. 55 Основного Закону визначено:

«Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб».

У повсякденному житті ця конституційна гарантія права звертатися за захистом до суду здійснюється через систему адміністративної юстиції.

Україна вже здавна намагалась ввести адміністративну юстицію, подібну до західноєвропейських зразків. Нагадаємо про проект Народного комісаріату юстиції України від 1921р. і ст. 158 українського Адміністративного кодексу від 12 жовтня 1927р., за якою всі важливі заходи щодо здійснення розпорядчих актів управління могли бути оскаржені. Після прийняття глави 31-А ЦПК України 31.10.1995р. судами розглянуто вже кілька десятків тисяч таких справ.

Підготовлений проект Адміністративно-процесуального кодексу України передбачає у системі адміністративній юстиції такі три інстанції: першу, другу (апеляційну), третю (касаційну).

Територія, на яку поширюється діяльність адміністративного суду, відповідає, як правило, території, на яку поширюється діяльність органів влади, тобто території адміністративного устрою. Касаційною інстанцією е лише один Верховний Суд. Цим забезпечується єдине тлумачення адміністративного права. Першу й другу інстанцію утворюють місцеві та апеляційні суди.

Очолює суд голова, який на цій посаді виконує лише завдання, пов'язані з управлінням судом. Одночасно він є суддею — рівний з іншими суддями. Якщо суддя, як голова суду, здійснює службовий нагляд, це не має порушувати незалежності інших суддів. Якщо суддя вважає, що захист службового нагляду з боку голови порушує його незалежність, він може звертатись за допомогою до відповідної кваліфікаційної комісії суддів.

Головуючий суддя, як правило, призначається на довічно. У апеляційному суди голова й професійні судді — це призначені на довічно судді. До складу колегій мають входити не менше трьох професійних суддів.

Колегія з адміністративних справ Верховного Суду складеться з професійних суддів, призначених на довічно.

Судді в адміністративних судах, як правило, спеціалізуються в окремих галузях, наприклад, в галузі будівельного права, екологічного права, атомного права, шкільного права тощо. Ця спеціалізація визначається у плані розподілу повноважень.

Суд, який розглядає адміністративні справи, є компетентним у тому разі, якщо мова йде про «публічно-правовий спір». Але іноді визначити межу між публічно-правовим і приватно-правовим спором досить важко. При цьому необхідно виходити з природи правовідносин, з яких виводиться вимога позивача

Публічно-правовим спір є тоді, коли позовна вимога (наприклад, надання дозволу чи скасування заборони) пов'язана з положеннями публічного права. Тому для визначення компетенції суду вирішальним є те, що правовідносини у даному порядку грунтуються на положеннях публічного чи приватного права.

Але й таке розмежування в окремих випадках може бути не простою справою. Якщо до приватного права належать законодавчі норми, що принципово грунтуються на принципах рівних прав кожного, то до публічного права належать законодавчі норми, які визначають привілеєве право держави чи іншого представника державної влади (громадян, іншої територіальної публічно-правової особи). Положення публічного права, звичайно, характеризують відносини між вищими й нижчими суб'єктами. Тут держава здебільшого виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у договорі, а як носій суверенної влади, який може наказувати й забороняти громадянину чи підприємству певну поведінку, або надає дозвіл на певну діяльність чи, навпаки, скасовує раніше наданий дозвіл.

До публічного права належать положення конституційного права, адміністративного (наприклад, будівельного, екологічного, транспортного, військового, зовнішньогосподарського і промислового, податкового й соціального) положення щодо страхування на випадок хвороби, безробіття й пенсійного страхування, щодо соціальної допомоги та інших державних послуг.

Але публічно-правовими відносини можуть бути й тоді, коли їх характеризує принцип рівних прав сторін, як, наприклад, при укладанні публічно-правового договору. Так, до публічного права належить, скажімо, договір між двома громадянами, предметом якого є спільне виконання певних публічних завдань.

Словом, публічно-правовими положення є тоді, коли вони застосовуються адміністративними органами й іншими суб'єктами публічного права при виконанні публічних завдань і можуть поширюватись лише на правовідносини між носіями публічного права чи між державою (або іншими суб'єктами публічного права), з одного боку, і громадянами чи підприємствами — з іншого.

Щодо судів, які розглядають адміністративні справи, Конституція України передбачає подальше розширення компетенції судів. Право звертатись до суду є не лише у тому разі, коли спір носить публічно-правовий, але й конституційно-правовий характер. Це означає, що загальні суди компетентні, якщо сторонами у правовому спорі є конституційні органи (наприклад, парламент, Президент, уряд, держадміністрації, органи місцевого самоврядування тощо).

Але ст. 150 Конституції обмежує компетенцію загальних судів розглядом таких справ, які входять до юрисдикції Конституційного Суду України.

Вирішення більшості публічно-правових спорів принципово належить до компетенції загальних судів, деякі з таких спорів є компетенцією судів у цивільних справах. Це стосується можливого правового спору щодо розміру компенсації, яка сплачується у разі здійсненого в публічних інтересах примусового відчуження, а також компенсації чи відшкодування збитків чи шкоди.

Згідно з основною схемою адміністративних проваджень позивачем, як правило, є громадянин, який заперечує проти дій адміністративного органу. Можливо й навпаки, позов адміністративного органу проти громадянина. І, нарешті, можливо, що сторонами у правовому спорі в суді виступають адміністративні органи. У такому разі відповідачем є той, проти кого спрямований позов. У більшості випадків, коли громадянин заперечує проти дій адміністративного органу, відповідачем принципово є орган, якої здійснив чи мав здійснити дію.

Суд має право залучати до справи третіх осіб. Це може служити захисту інтересів самих залучених, а також інтересам ефективного захисту права позивача. Наприклад, сусід протестує проти наданого підприємству дозволу налагодити небезпечне виробництво. Тут позивачем виступає сусід, заперечуючи проти надання дозволу. Відповідачем є корпорація, орган якої надав підприємству цей дозвіл. Підприємство залучається тому, що в цьому судовому спорі йдеться про законність надання дозволу.

Поряд з позивачем і відповідачем — головними учасниками — передбачено можливість участі у процесі також інших осіб: представника державних інтересів і представників інших (фахових) інтересів. Пояснюється це так. Оскільки наслідки саме адміиістративно-правового спору часто виходять за межі конкретного випадку, при розгляді його мають враховуватися усі зв'язані з ним питання — як правові, так й інші публічні галузі. Тобто результат такого судового спору має не залежати від «випадковостей» даного випадку. Можливість для викладення «публічної зацікавленості» у віднаходженні правильного, необмеженого специфічними рамками конкретного випадку рішення повинні мати також інші органи.

Проект Адміністративно-процесуального кодексу передбачає для здійснення матеріальних вимог кілька видів позовів і проваджень. З метою забезпечення кваліфікованого й насамперед ефективного правового захисту були створені різноманітні форми правового захисту, які адекватні процесуальним засобам.

Вибір виду позову залежить від мети, якої домагається позивач. Тому справою особи є передусім визначення провадження, яке підходить для досягнення цієї мети й здійснення необхідних кроків. Суд зобов'язаний надавати йому у цьому допомогу. Здійснення формальних процесуальних прав чи матеріальних претензій не має відхилятися через неосвіченість чи безпорадність позивача.

Визначити предмет спору мусить сам позивач. Своєю заявою й певним обгрунтуванням позивач визначає зміст і обсяг своєї позовної вимоги. Без однозначної згоди позивача суд не має права її змінювати. Формою ж такої заяви суд не зв'язаний.

Різні види позовів проект кодексу остаточно не регулює. Законодавець виходить з того, що це питання врегульовано. В адміністративному та цивільному судочинстві розрізнюють позов про зміну правовідносин, виконання зобов'язань і позов про визнання. Регулює різні види позовів проект Адміністративно-процесуального кодексу лише тоді, коли на адміністративно-правові провадження поширюються певні особливості. Так, у ньому повно висвітлені позов про визнання недійсним адміністративного акту і позов про примушення до виконання зобов'язання.

За допомогою позову про визнання недійсним акту позивач може добитись скасування порушуючого його права обтяжуючого адміністративного акту. Цей позов застосовується переважно в галузі втручального управління. У разі виграшу справи адміністративний акт скасовується безпосередньо судом.

Через позов про примушення до виконання зобов'язання він є однією з форм позову про виконання зобов'язання — висувається вимога про присудження відповідача до видання відповідного адміністративного акту. У разі виграшу справи позивач одержує виконавчий документ. Цей позов застосовується передусім там, де громадянину для здійснення свого задуму потрібен дозвіл, а також в галузі послугового управління, якщо рішення про послугу виноситься через адміністративний акт,

За допомогою загального позову про здійснення зобов'язання — однієї з форм позову про здійснення зобов'язання — висуваються вимоги про здійснення інших адміністративних дій, які не є адміністративними актами.

Позов про визнання має кілька форм: превентивний позов про визнання, який має запобігати провапорушенню; проміжний позов про визнання — для визнання у позовному провадженні попередніх правовідносин; наслід-ковий позов про визнання.

У межах абстрактної перевірки дійсності норм апеляційний чи касаційний суд може приймати рішення про відповідність законодавчих норм нижчих за рангом.

Рішення апеляційного чи касаційного суду, за яким законодавча норма визнається недійсною, є обов'язковою для всіх. Абстрактна перевірка дійсності норм має важливе значення передусім при перевірці статутів, планів забудови.

Позов про визнання недійсним адміністративного акту і позов про примушування до виконання зобов'язання може подавати лише той, хто вважає, що його права порушені адміністративним актом, відмовою видати чи неви-дати його. Право подавати позов повинен мати лише той, захищену законом сферу життя якого ці заходи зачіпають. Таким чином, позови про визнання недійсним акту та позови про примушення до виконання зобов'язання служать захисту індивідуальних прав. З метою відстоювання інтересів суспільства чи третіх осіб ці позови подаватись не можуть.

Право на позов вимагає, щоб позивач міг висунути претензії, що адміністративним актом, відмовою видати його чи невиданням були ущемлені його власні інтереси. Суворих правил для претензій позивача щодо порушення прав немає. Досить, якщо порушення його прав за викладом позивача здається можливим.

Як вже згадувалось, позов про визнання недійсним адміністративного акту чи примушення до виконання зобов'язання подається протягом одного місяця з часу вручення рішення про заперечення. Для усіх інших позовів, визначених законом, строків подання немає.

Щодо процесуальних принципів, в адміністративній юстиції діє передусім принцип офіційності (об'єктивного з'ясування усіх обставин справи). Суд офіційно досліджує обставини справи і не зобов'язаний обмежуватися доводами чи заявами сторін й стежити за тим, щоб вони доповнювали чи спростовували свої фактичні доводи та наводили необхідні докази.

Наступний процесуальний принцип — це принцип концепції, за яким необхідно домагатися вирішити спір по можливості за один усний розгляд. Тому суду слід ще до усного розгляду віддавати усі необхідні для цього розпорядження.

Принцип диспозитивності — вільне розпорядження сторін предметом позову, тобто провадження у цілому. Цей принцип діє в адміністративному процесі. Про його значення свідчить протилежний принцип, що застосовується, скажімо, в кримінальному процесі — принцип офіційності. За принципом офіційності сторони не можуть вільно розпоряджатися предметом спору; провадженням розпоряджається суд.

Принцип диспозитивності означає, що суд не починає діяти сам, а тільки за заявою однієї зі сторін і не має права виходити за межі вимог позивача. Сторони можуть закінчити справу мировою угодою чи оголосити правовий спір вирішеним по суті справи. Позивач може також відмовитись від висунутої позовом вимоги. А відповідач може визнати висунуту до нього вимогу. Сторони мають право оскаржити рішення суду.

З процесуальних принципів слід назвати ще усність, безпосередність і публічність.

Адміністративний процес — принципово усний процес. Суд виносить рішення, як правило, на основі усного розгляду. Це означає також, що суд може брати за основу свого рішення лише ті факти, які були предметом усного розгляду і щодо яких сторони мали змогу викласти свої точки зору. Принцип публічності означає, що адміністративні процеси принципово відкриті для громадськості, тобто слухачі й представники преси мають право бути присутніми у залі засідань під час розгляду справи.

Одержавши позовну заяву, суддя пропонує відповідачу відповісти на позов і подати необхідні документи. Після надходження відповіді на позов її пересилають позивачу. Усім учасникам надається можливість ознайомитись з поданими суду документами. Як тільки справа підготовлена для вирішення, суддя визначає термін усного розгляду та запрошує на нього учасників. Суддя відкриває усний розгляд і керує ним. Потім суддя-доповідач викладає основний зміст справи й проводиться розгляд за участю сторін предмету позову з фактичної й правової точки зору. Після такого обговорення сторонам надається можливість ще раз обгрунтувати свої заяви. Під кінець голова повідомляє термін оголошення судового рішення й закриває усний розгляд.

Про хід усного розгляду справи ведеться протокол.

Після усного розгляду справи відбувається таємна нарада, під час якої судді приймають рішення про результати усного розгляду. Якщо досягти єдиної думки не вдається, проводиться голосування

Як правило, адміністративно-правове позовне провадження завершується остаточним судовим рішзнням щодо допустимості й обгрунтованості позову. Судове рішення виноситься «Ім'ям України».

Рішення суду може бути оскаржене як громадянином, так і відповідним державним органом, який виступає стороною у справі.

Загального державного нагляду з боку прокуратури не існує. Але в адміністративному процесі може брати участь так званий представник публічних інтересів, який не виконує функцій нагляду за діяльністю суду й уповноважений оскаржувати рішення суду.

Рішення адміністративного суду протягом місяця може бути оскаржене за допомогою апеляційної скарги до апеляційного суду. В апеляційному суді провадження з власним з'ясуванням обставин справи повторюється у повному обсязі; при цьому дозволяється подавати нові докази й факти. Далі здійснюється перегляд справи з правової точки зору. Це означає, що претензії можуть бути визначені апеляційним судом і в тому разі, якщо її не бачили ні відповідний державний орган, ні суд. Якщо апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга є необгрунтованою, він може своєю постановою відхилити її. В усіх інших випадках після усного розгляду виноситься рішення.

На рішення апеляційного суду може подаватись касаційна скарга до Верховного Суду, але лише у тому випадку, коли її дозволив апеляційний суд.

В рамках касації перевіряється лише право, і робиться це тільки у разі принципового значення судової справи чи у випадку процедурних вад. Якщо ж були допущені дуже серйозні помилки, касація провадиться без допуску. Це, наприклад, випадки, коли склад апеляційного суду не відповідав правилам, учасники не мали можливості викласти свої пояснення чи судове рішення не було обгрунтовано.

Таким чином, незалежні суди можуть відіграти особливу роль при формуванні демократичної, правової держави. Завдання, яке покладається на суди адміністративної юрисдикції, надзвичайно важливе, адже кожного окремого громадянина захищає від втручання будь-якого органу, яке грунтується лише на адміністративному акті. Так попереджується можливість свавільних дій державного органу, і, видаючи адміністративний акт, даний орган змушений зважувати, чи витримає цей акт перевірку судом згідно з законом.

Додати в закладки

  
Переклад Translate