Додати в закладки
Переклад
Translate
 Вхід в УЧАН Анонімний форум з обміну зображеннями і жартами. |
|
|
Скачати одним файлом. Книга: Державне управління в Україні. (Навчальний посібник) / В.Б. Авер'янова
§ 2. Адміністративно-правові норми та їх застосування.
Розбудова правової демократичної України зумовлює зростання ролі права, бо воно створює для цього необхідні умови: упорядкованість, визначеність, організованість, динамічність суспільних відносин. Це безпосередньо стосується й середовища державного управління, в якому практично втілюється єдність діяльності й структур апарату управління.
У системі права будь-якої держави адміністративно-правові норми посідають особливе місце. Це обумовлюється колом тих суспільних відносин, які підлягають упорядкуванню, охороні та розвитку у відповідності з об'єктивними потребами. Як відомо, майже одностайно визнається, що предметом регулювання адміністративного права є суспільні відносини в сфері державного управління.
Звичайно, об'єктом адміністративно-правових норм є лише ті управлінські відносини, які об'єктивно потребують правового регулювання й можуть бути урегульовані правовою нормою. Значна частина суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, регламентується іншими правовими засобами — індивідуальними актами (правозастосовчими актами), адміністративними угодами, актами реалізації прав та обов'язків, деякі відносини — діловими звичаями, адміністративними прецедентами. У зв'язку з цим значне місце у регулюванні управлінських явищ і процесів, посідають також норми неюридичного характеру — політичні, моральні, корпоративні та ін. Як свідчить законодавча практика, деякі акти вже почали передбачати необхідність дотримання, зокрема, етичних норм при здійсненні державно-управлінських функцій.
Зрозуміло, що кожен елемент цієї системи регулювання управлінських відносин виконує свої завдання та функції. Не применшуючи значення інших елементів, слід зауважити, що провідне місце у ній посідає правова норма, оскільки вона встановлює загальну програму поведінки учасників у сфері державного управління шляхом надання їм суб'єктивних прав і встановлення відповідних юридичних обов'язків.
Певною мірою ця роль притаманна адміністративно-правовій нормі, оскільки вона має забезпечити організованість, стабільність, визначеність відносин у важливій сфері суспільного життя — у сфері державного управління, у тій, яка побудована на засадах принципу «влада-підпорядкування».
У державно-управлінських відносинах одним з суб'єктів завжди має бути носій державно-владних повноважень. Державно-владний характер прав і обов'язків одного із суб'єктів відносин надає цим відносинам особливого змісту.
За допомогою адміністративно-правової норми створюється такий режим управління, який формально виключає будь-яку можливість свавілля у діях суб'єкта — носія владних повноважень. Він має діяти тільки у межах праводієспроможності, встановленої правової норми.
Суб'єкт, стосовно якого здійснюються державно-владні повноваження, діє на підставі принципу — «дозволено все, що не заборонено законом», але якщо правова норма встановлює його певні обов'язки, він має їх виконувати під загрозою можливості застосування до нього, як і до носія державно-владних повноважень, примусових засобів.
Встановлене адміністративно-правовою нормою правило поведінки не може бути змінено за згодою сторін. Воно обов'язкове для виконання як суб'єктом управління, так і керованим об'єктом. Тому при всій значимості інших засобів регулювання управлінських відносин норма адміністративного права є, і надалі буде, основним засобом забезпечення міцного правового режиму державного управління.
Інтеграція України у світове співтовариство, початок ринкових реформ — все це обумовило не тільки оновлення адміністративно-правових норм, а й створення зовсім нових, відповідаючих світовим стандартам й вимогам. Але ці стандарти, як і вся чинна міжнародна (світова) правнича система, будуються на принципах захисту прав людини.
Між тим адміністративно-правові норми, які Україна успадкувала від колишньої командно-адміністративної системи, були орієнтовані насамперед на захист інтересів держави. Тому при створенні сучасних адміністративно-правових норм слід передусім мати на увазі, що у взаємовідносинах людини з державним апаратом центральною постаттю є людина.
Особливо важливе значення для формування адміністративно-правових норм має положення, сформульоване ст.19 Конституції: ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Тобто держава мусить бути гарантом не лише належної реалізації передбачених Конституцією і законами прав і свобод людини та громадянина, а й неприпустимості не передбачених Конституцією і законами втручання у життя і діяльність особи та примусового впливу на неї, тобто гарантом від беззаконня, самоуправства, зловживання та свавільних рішень органів державної влади й місцевого самоврядування, їх посадових осіб.
Разом з тим органи державної влади й місцевого самоврядування, їх посадові особи мають діяти виключно у межах, визначених відповідними видами правових норм.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти тільки на підставі і в обсязі, які передбачені Конституцією та іншими законами України, оскільки їх повноваження, функції, права і обов'язки підпорядковані, зрештою, служінню особі, суспільству та державі.
Тому одним з напрямів адміністративної реформи в Україні стає політика дерегуляції та розвитку системи управлінських послуг, які надаються на різних рівнях державної влади фізичним та юридичним особам, подолання бюрократизму й адміністративної тяганини.
Визнання людини не об'єктом управління, а, навпаки, необхідність спрямування державного управління на забезпечення потреб людини, обумовлює необхідність нового підходу щодо функцій адміністративно-правової норми. Як відомо, функція — це напрям, в якому відображена соціальна роль й основне призначення адміністративно-правової норми у певний період суспільного життя. Природно, що одна функція, незалежно від характеру суспільного життя, завжди притаманна цій правовій нормі — це функція організації й регулювання управлінських відносин, оскільки без неї неможливо перетворити фактичні відносини в сфері управління в адміністративно-правові.
Незважаючи на те, що правова система України ще й досі має значну
низку адміністративно-правових норм, що залишилися з законодавства радянських часів, які закріплюють пріоритет інтересів державного апарату над інтересами людини, вже починають з'являтися норми, спрямовані насамперед на захист інтересів громадян. Їх об'єднань, інших об'єктів управління.
Цей процес має прискорюватися, оскільки Україна прагне увійти до єдиного правового простору цивілізованих країн. Такі наміри покладають на Україну нові й досить складні обов'язки щодо узгодження національного
адміністративного права з чинними міжнародними нормами.
Адміністративно-правова норма має обов'язкову функцію — забезпечення організації й регулювання відносин у сфері державного управління шляхом встановлення обов'язкового правила поведінки суб'єктів цих відносин. Однак деякі адміністративно-правові норми безпосередньо цю функцію не виконують. Їх суспільне призначення в іншому — сприяти функції організації управлінських відносин. Таке сприяння здійсюоється або шляхом визначення тієї чи іншої ситуації, того чи іншого явища, або шляхом презу-мпування. Перша група норм може бути визначена як норми-дефініції, друга
— як норми-презумпції.
Довгий час законодавець не звертав уваги на необхідність норм-дефініцій, що не сприяло правильному й однаковому застосуванню законів, однаковому їх тлумаченню. Нині становище дещо змінюється, й законодавець все частіше звертається за допомогою до норм-дефініцій для роз'яснення свого ставлення до того чи іншого поняття, яке використовується в правовому акті. З'явлення норм-презумпцій у вітчизняному законодавстві пов'язано насамперед зі зміною характеру впливу держави на економіку, а також характеру планування. З урахуванням цих обставин можна підкреслити, що адміністративно-правова норма — це встановлене, санкціоноване або ратифіковане правило поведінки у сфері державного управління з метою організації й регулювання суспільних відносин (або сприяння цій меті), які забезпечують умови реалізації учасниками цих відносин своїх прав
та виконання покладених на них обов'язків.
Зрозуміло, норми адміністративного права досить різноманітні, тому в адміністративно-правовій теорії так багато уваги приділяється їх класифікації. В сучасній теорії' права останнім часом поширюється думка щодо поділу норм права головним чином на дозвільні й заборонні. Але, на нашу думку, така класифікація не враховує особливостей адміністративно-правового регулювання відносин, що складаються у сфері державного управління. Ці відносини надто різноманітні за своїм характером, тому не можуть бути
упорядковані тільки двома групами норм.
Інфраструктура правового регулювання управлінських відносин складається з різноманітних за своїм характером норм, оскільки здійснити надійну організацію цих відносин за допомогою норм єдиного напрямку, наприклад, за допомогою лише забороняючих або тільки уповноважуючих норм неможливо.
У літературі іноді затверджується, що для адміністративного права найбільш властиві норми зобов'язуючої орієнтації. Світовий досвід свідчить, що норми заборони можуть складати 5-10, а норми зобов'язання 10-15 відсотків від загальної кількості правових норм. Існує думка, що у суспільстві настає криза, як тільки кількість норм-дозволів у праві знижується до 50 відсотків. На жаль, останнім часом спостерігається тенденція до збільшення норм заборони, порушення яких тягне адміністративну відповідальність, у той час як є можливість замінити норми заборони дозвільними нормами.
Адміністративно-правові норми, як і норми інших галузей права, має свою структуру. Структура — це внутрішня побудова норми, яка об'єктивно зумовлена потребами правового регулювання. Загально визнано, що норма повинна мати три елементи: гіпотезу, диспозицію, санкцію. Таку ж структуру має й адміністративно-правова норма (за винятком вже згаданих норм-дефініцій та норм-презумпцій).
Гіпотеза — це такий елемент адміністративно-правової норми, в якому зазначаються умови, обставини в сфері управління, з настанням яких норма (її диспозиція) здійснюється. Диспозиція — основна частина норми, в якій зазначаються права або обов'язки учасників державно-управлінських відносин. Санкція — це така частина норми, в якій зазначаються заходи адміністративно-правового примусу в разі невиконання обов'язків (а в деяких випадках і прав) учасників адміністративно-правових відносин.
Однак призначення адміністративно-правової норми, коло й характер суспільних відносин, які вона має впорядковувати, впливають на її внутрішню форму. Характерним для більшості адміністративно-правових норм, які фіксують права й обов'язки, форми й методи діяльності органів державного управління й державних службовців, є те, що гіпотеза в них не формулюється. З цим не можна погодитися, оскільки необов'язково, щоб структура норми була тотожна структурі статті закону. Деякі адміністративно-правові норми мають загальну гіпотезу, але вона логічним аналізом завжди може бути знайдена.
Органи державного управління (їх посадові особи) повинні мати оперативну самостійність, тобто у межах закону й з урахуванням ситуації здійснювати свої повноваження шляхом вибору найбільш ефективних форм впливу на учасників управлінських відносин. Таку можливість надає їм не-визначена гіпотеза. Подібного роду гіпотези характерні для адміністративно-правової норми.
Деякі автори звертають увагу ще на такі види гіпотез, які формулюються у адміністративно-правовій нормі — це абсолютно визначені гіпотези, за їх допомогою законодавець виключає можливість органу управління приймати те або інше рішення з урахуванням умов та особливостей місця й часу, пов'язуючи його єдиною умовою. Але більшість адміністративно-правових норм має відносно визначену гіпотезу
Залежно від складу адміністративно-правові гіпотези можуть бути прості або складні. Частіше зустрічається перший вид гіпотез.
Характерна ознака адміністративно-правової диспозиції це імперативність, оскільки правило поведінки не може бути змінено за згодою учасників управлінських відносин. Значна частина диспозицій має посилковий характер, тобто для детальнішого роз'яснення правила поведінки треба звернутися до іншого правового акту. Таким чином формулюються диспозиції норм-зобов'язань і норм-заборон. Так, ст.1б81 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає, що виконання робіт, надання послуг громадянам-споживачам, що не відповідають вимогам стандартів, норм і правил, тягне відповідну відповідальність. Тому прийняття постанови про відповідальність правопорушника пов'язано з аналізом стандартів, вимог тощо.
Взагалі стандарти, вимоги та інші технічні нормативи часто формулюються як диспозиції адміністративно-правових норм, тому ці норми слід вважати «нормами з технічним змістом».
Існування норм такого виду обумовлено роллю, яку виконує державне управління, оскільки воно має забезпечити реалізацію загальнодержавних інтересів, з урахуванням галузевих, регіональних, міжгалузевих інтересів окремих організацій тощо.
В окремих випадках адміністративно-правова норма може мати й дозвільну диспозицію — коли законодавець дозволяє учасникам відносин домовитись щодо правила взаємної поведінки у сфері державного управління. Таким чином регулюються відносини при договорі на управлінські послуги.
Як правило, диспозиція адміністративно-правової норми у нормативних актах .має абстрактну форму, хоч зустрічається й казуїстична форма, коли зміст диспозиції розкривається шляхом переліку дій, ознак та ін. (див., напр., ст. 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення, в якій міститься перелік дій, що складає дрібне хуліганство).
Санкція, як елемент адміністративно-правової норми, встановлює наслідки її порушення. Кодекс України про адміністративні правопорушення в ст. 24 дає перелік таких санкцій: попередження, штраф, сплатне вилучення предмету, який став знаряддям вчинення або був посереднім об'єктом адміністративного проступку; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянину; виправні роботи; адміністративний арешт. Але визнання юридичної особи суб'єктом адміністративного проступку обумовило появу нових видів санкцій — обмеження, або тимчасова заборона певного виду діяльності тощо.
Адміністративний штраф, що накладається на юридичних осіб, впливає на наслідки їх економічної діяльності, але за своєю природою він є правовим, і якщо застосовується до правопорушника органом державного управління, то є адміністративно-правовим. Цивільно-правовий штраф має компенсаційний характер (компенсувати заподіяний збиток), в той же час штраф, як адміністративно-правова санкція, застосовується з метою покарання, тобто має каральний характер.
Для втілення норм адміністративного права в життя необхідно забезпечити безумовну відповідність поведінки суб'єктів адміністративного права (тобто, майбутніх учасників державно-управлінських відносин) вимогам правової норми. Тому правомірні дії суб'єктів, що відповідають приписам норм адміністративного права й полягають в здобутті, використанні прав, виконанні чи дотриманні юридичних обов'язків у сфері державного управління, визначають реалізацію цих норм.
В адміністративно-правовій теорії стверджується, що реалізація таких норм здійснюється у чотирьох формах: використання, виконання, дотримання, застосування. Вважається, що використання — це така форма реалізації, яка полягає в активній поведінці учасників сфери державного управління, що здійснюється ними за їх власним бажанням. Виконання — полягає в активних діях, відносинах суб'єктів, але здійснюються незалежно (а інколи й всупереч) від їх власного бажання. Реалізація норм в формі дотримання полягає у пасивній поведінці суб'єктів (теж незалежно від бажання цих суб'єктів).
Але в теорії права остання форма — застосування норми — відокремлюється від інших форм реалізації норм, оскільки вважається, що застосування — це організаційно-правова діяльність компетентних державних органів, уповноважених на це громадськими об'єднаннями або їх посадовими особами. Таке застосування полягає у встановленні піднормативних формально-обов'язкових індивідуальних правил поведінки персоніфікованих суб'єктів з метою створення умов, необхідних для реалізації ними певних норм. Ця позиція має рацію: застосування, на відміну від використання, виконання, дотримання є державно-владною діяльністю, яка не може бути пов'язана з бажанням (чи з його відсутністю) уповноваженого суб'єкта, а має здійснюватися з появою певних умов, обставин.
Окремі автори вважають, що правозастосування є конкретизацією правової норми. Але конкретизація — це функція нормотворця. Ніхто, крім тієї особи, яка створила норму, не може її конкретизувати. Головне завдання застосування адміністративно-правової норми полягає саме у втіленні її приписів щодо суб'єктів управлінських відносин залежно від характеру життєвої ситуації. Умовою цього є абстрактний характер норми й конкретність кожної життєвої ситуації, до якої потрапляють учасники таких відносин.
Держава доручає уповноваженому органу право оцінки ситуацій й порівняння її з умовами, передбаченими в гіпотезі норми й при їх співпадінні — довести до суб'єкта, що перебуває в сфері державного управління, припис щодо його оптимально-обов'язкової поведінки в конкретній життєвій ситуації за допомогою встановлення (зміни, скасування) його прав чи обов'язків. Цим приписом є акт застосування.
Акт застосування норми адміністративного права — це правило поведінки індивідуального характеру, але не всі індивідуальні акти е правозасто-сувальними. Серед індивідуальних актів правозастосувальні займають особливе місце: вони встановлюють, змінюють, скасовують права й обов'язки конкретних суб'єктів у конкретній життєвій ситуації. Тому службовим призначенням діяльності щодо застосування адміністративно-правових норм є також організація управлінських відносин. Це тягне за собою цілу низку специфічних рис цієї діяльності.
По-перше, діяльність щодо застосування адміністративно-правових норм виконують всі без винятку державні органи, органи регіонального та місцевого самоврядування, громадські об'єднання, які мають державно-владні повноваження (або їх посадові особи). Але якщо для органів державної виконавчої влади застосування норм адміністративного права є основною частиною їх правозастосувальної діяльності, то для інших суб'єктів воно є додатковою до діяльності, пов'язаної із застосуванням норм інших галузей права (кримінального, цивільного тощо) — вони застосовують норми адміністративного права переважно для регулювання внутрішньо-організаційних відносин.
По-друге, застосування норм адміністративного права — це, насамперед, застосування її диспозиції. Диспозиція може застосовуватися всіма суб'єктами правозастосування, тоді як санкція адміністративно-правової норми тільки уповноваженими органами державного управління (в окремих випадках — судом, або іншими уповноваженими на це суб'єктами).
По-грете, правозастосування становить юридичне значущу державно-управлінську діяльність тільки тоді, якщо воно відбувається на підставі правових норм і в порядку, передбаченому юридичними нормами.
Застосування адміністративно-правової норми, незалежно від ініціатора цього застосування, є завжди організаційно-правовою діяльністю державних структур, яка досить часто пов'язана з втручанням у сферу прав та інтересів громадян й інших учасників управлінських відносин. Це вимагає, щоб така діяльність здійснювалася на законній підставі й в порядку, який регламентований адміністративно-процесуальними нормами.
Цим нормам властиві дві основні ознаки: по-перше, вони регулюють відносини, що виникають в сфері державного управління (незалежно від того, хто є обов'язковою стороною цих відносин); по-друге, вони регулюють не всі державно-управлінські відносини, а лише ті, які виникають у зв'язку з необхідністю розв'язати конкретну життєву ситуацію, тобто вирішити конкретну справу.
Таким чином, адміністративно-процесуальна норма — це встановлене державою правило поведінки, яке закріплює порядок використання прав або виконання обов'язків, передбачених у матеріальних нормах окремих галузей права у конкретній життєвій ситуації в сфері державного управління.
У сучасній адміністративно-правовій літературі, на жаль, мало уваги приділяється вивченню процесу застосування правових норм. Цей процес складається з окремих стадій, кожна з яких вміщує кілька пов'язаних дій, спрямованих на вирішення часткового завдання правозастосування. Діяльність уповноваженого органу щодо застосування норми адміністративного права починається з встановлення фактичних обставин ситуації, що потребує свого вирішення за допомогою правозастосувального акту.
Встановлення фактичних обставин адміністративної справи здійснюється за допомогою доказів. Докази — це фактичні дані, на підставі яких у встановленому законом порядку уповноважена особа (орган) встановлює об'єктивну істину в ситуації, котра потребує застосування адміністративно-правової норми. Ці дані містяться у різноманітних джерелах: письмових документах, поясненнях свідків, актах експертиз тощо. Службова мета доказування — забезпечення прийняття його на основі всебічного й об'єктивного знання обставин справи.
До основних стадій застосування адміністративно-правових норм належать стадії прийняття рішення у справі та оформлення його в акті застосування. Якщо проблемам прийняття рішення у сфері державного управління присвячено в літературі чимало уваги, то значно менше місця відведено характеристиці акту застосування. Проте він виконує важливі функції у сфері державного управління.
По-перше, слід зазначити функцію реалізації конкретних завдань державного управління. Акт застосування забезпечує прогнозування, планування, контроль, координацію та інші призначення державного управління.
По-друге, це функція реалізації норм адміністративного права. За допомогою акту застосування здійснюється перехід державної управлінської волі від абстрактного до конкретного волевиявлення щодо інтересів учасників суспільних відносин.
По-третє, це функція реалізації неправових соціальних норм, оскільки при правозастосуванні реалізуються звичаї та інші соціальні норми.
Книга: Державне управління в Україні. (Навчальний посібник) / В.Б. Авер'янова
ЗМІСТ
На попередню
|
|
