Додати в закладки
Переклад
Translate
 Вхід в УЧАН Анонімний форум з обміну зображеннями і жартами. |
|
|
Скачати одним файлом. Книга: Державне управління в Україні. (Навчальний посібник) / В.Б. Авер'янова
§ 3. Державно-управлінські відносини та їх правове регулювання як складові предмету теорії державного управління.
Поняття «соціальне управління» служить для відзначення сукупності реально існуючих управлінських відносин, які визначають сутність управління як суспільного феномену. Державно-управлінські відносини є видовим виявом управлінських відносин у суспільстві, або інакше, соціально-управлінських відносин, на які поширюється характеристика суспільної природи державного управління. Тому аналіз управлінських відносин вважається найглибшим за ступенем проникнення до сутності явища і найвищим за рівнем теоретичного узагальнення аспектом пізнання державного управління [З].
Державно-управлінським відносинам властивий свідомо-вольовий характер.
Але його визнання ще не вирішує питання про, так би мовити, «гносеологічну кваліфікацію» управлінських відносин, тобто про віднесення їх або до матеріальних (базисних), або до ідеологічних (надбудовчих) суспільних відносин. Зауважимо, що у суспільстві взагалі не існує конкретних відносин, які будувалися б інакше, ніж в ході свідомої, вольової діяльності людей. Тому діалектика взаємозв'язку матеріального та ідеального (а також об'єктивного та суб'єктивного) зовсім не рівнозначна діалектиці свідомого й несвідомого, вольового й невольового.
Протиставлення матеріальних та ідеологічних відносин правомірне лише на найвищому гносеологічному рівні і є результатом суто абстрактного мислення. На цьому рівні приналежність управлінських відносин до категорії ідеологічних, надбудовних, тобто таких, що виникли, пройшли через свідомість та волю їх учасників, — безсумнівна. Це випливає з того, що за своїм змістом та призначенням управлінські відносини принципово відрізняються від матеріальних, базисних — (по виробництву та обміну життєво необхідних благ), тобто виробничих (або економічних) відносин. Адже виробництво матеріальних благ і управління ним — далеко не одне й те саме.
Стосовно ж відомих думок щодо так званого базисного характеру управлінських відносин у сфері економіки, слід зазначити, що в реальній дійсності базисні чи надбудовчі явища в чистому вигляді взагалі не існують, оскільки це продукт абстрактного мислення. Інакше не виникало б навіть потреби у теоретичних узагальненнях, тобто у самій науці.
А з того, що управлінські відносини за необхідності виникають практично в усіх сферах суспільства (економіці, політиці, науці, культурі, побуті, сім'ї"), випливає те, що дані відносини займають, так би мовити, «підлегле» положення у кожній з названих сфер, оскільки вони покликані забезпечити організоване, ефективне функціонування тих відносин, які є провідними у відповідних сферах (наприклад, в економічній — економічних, в політичній — політичних і т.ін.).
Отже, об'єктом управлінських відносин є забезпечення (в кінцевому підсумку — створення) оптимальних організаційних умов спільної, комбінованої діяльності людей, спрямованої, як відомо, на досягнення певного загального результату. Це означає, що управління, управлінські відносини виникають там, де здійснюється будь-яка (виробнича, наукова, духовна та й сама управлінська) спільна праця. Таке розуміння об'єкту управлінських відносин дає змогу не лише визначити їх відносно самостійне та своєрідне місце в будь-якій системі суспільної праці, але й вказує на необхідність пошуку специфічних особливостей правової регламентації цих відносин.
Наступним методологічно важливим аспектом розкриття суспільної природи управлінських відносин є їх відмежування від споріднених з ними відносин в державно-правовому житті. Для цього необхідно звернутися до структурних особливостей даних відносин.
Становище сторін управлінських відносин будується на засадах владної субординації (підпорядкованості), яку розуміють (в широкому суспільному плані) як втілення принципів «влада—підкорення» або «розпорядження— виконання» у системі «суб'єкт управління — об'єкт управління». Завдяки своєму суспільному призначенню суб'єкт управління перебуває начебто над керованим об'єктом. Лише в такому розумінні можна говорити про так званий «вертикальний» характер управлінських відносин. Звідси, становище суб'єкта й об'єкта управління «по вертикалі» е не одним з можливих, як дехто вважає, варіантів управлінських відносин, а необхідною якістю цих відносин, що дає змогу визначити їх як власне управлінські.
Саме в цьому полягає одна з головних структурних особливостей управлінських відносин. Без неї вони втрачають своє соціальне значення, не виправдовують свого місця в сукупності суспільних відносин. Але керований об'єкт аж ніяк не пасивний. Він бере активну участь у формуванні характеру та спрямованості управлінського впливу, що охоплюється поняттям «зворотний зв'язок».
В юридичній літературі висловлювалася думка, за якою категорія «управлінські відносини» тлумачиться розширено. Вона, мовляв, охоплює не лише відносини, що безпосередньо відбивають владно-субординаційний характер взаємостановища суб'єкта й об'єкта управління, але й суміжні з ними суспільні відносини, які не мають такого характеру (зокрема типу «суб'єкт — суб'єкт»). Це й спонукає до виділення так званих «горизонтальних» (несубординаційних) управлінських відносин і протиставлення їх «вертикальним».
Уявляється, думка є результатом не завжди виправданого перенесення відомих висновків вчення про адміністративні правовідносини на управлінські відносини взагалі [4]. Адже сама ідея розмежування вертикальних і горизонтальних адміністративних правовідносин нерівнозначна аналогічному підходу до поділу управлінських відносин.
Справедливість першої очевидна, бо вона адекватно відбиває реально існуючі відмінності між двома великими групами відносин, які підлягають класифікації. Другий підхід же не завжди послідовний, оскільки неможливо охопити єдиним родовим поняттям явища, що принципово різняться за своєю суттю. Будь-яке визнання «горизонтальності» управлінських відносин (зрозуміло, лише в плані протиставлення їх «вертикальним», владно-суб-ординаційним відносинам) призводить до втрати останнім їх якісної визначеності. Отже, на відміну від характеристики адміністративних правовідносин щодо відносин управління термін «горизонтальні» не несе науковокла-сифікуючого змістовного навантаження.
Таким чином, аналіз структури управлінських відносин дає змогу ствер-джуваїи, що, по-перше, сфера суспільних управлінських відносин ширша від сфери даних відносин, врегульованих нормами адміністративного права, тобто вертикальних адміністративних правовідносин і, по-друге, сфера управлінських відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, вужча від сфери адміністративних правовідносин у цілому, оскільки останні включають й горизонтальні адміністративні правовідносини.
Нарешті, ще один важливий аспект, пов'язаний з розглядом структури управлінських відносин. Своєрідність взаємостановища сторін таких відносин передбачає і специфічний метод їх регулювання. Ним є, як відомо, метод адміністративно-правового регулювання, суттю якого є владні приписи. Завдяки цьому більшість управлінських відносин, що перебувають в сфері правового регулювання, набувають правової форми.
Говорячи про специфіку правового регулювання управлінських відносин, слід враховувати, що в важливе теоретичне й практичне значення дістає з'ясування місця та ролі права в управлінні як державному, так і суспільному в цілому (оскільки перше є лише різновидом другого).
Варто зауважити, що ця проблема безпосередньо пов'язана з потребами сучасної державно-правової практики. Адже право взагалі не усвідомлюється як об'єктивно детерміноване явище, а оцінюється спрощено — лише як прояв сьогоденної волі законодавця, інших державних інститутів. Інколи забувають, що, з одного боку — джерелом, а з другого — наслідком правових актів завжди є суспільні відносини, їх певний стан, міра розвиненості та впорядкованості. Натомість закони, інші акти законодавства інколи сприймаються як суто формальні документи, як допоміжні засоби управління, що в будь-який час можуть змінюватись або взагалі припиняти дію. Саме таке ставлення призводить, зокрема до зниження відповідальності службовці державного апарату, поширення неповаги до законності та правопорядку.
Насправді ж, управління та право як фундаментальні суспільні явища мають значно змістовніші взаємозв'язок та взаємодію.
Оскільки у даному контексті право розуміється як об'єктивно детермінована система загальнообов'язкових норм, правил поведінки, офіційно встановлених або санкціонованих державою, в яких виражені пануючі у даному суспільстві (через представництво у державно-владних структурах) суспільні інтереси, цінності та сподівання, слід зазначити, що за своєю сутністю право означає застосування рівної міри, однакового масштабу до всіх людей.
При цьому держава гарантує реалізацію права та охорону від його порушень. Завдяки своїм об'єктивним властивостям — нормативності, загальнообов'язковості, формальної визначеності, можливості державного примусу — право у демократичному суспільстві спрямоване, зрештою, на забезпечення належної організованості і впорядкованості, доцільної сталості й динамічності суспільних відносин. Тому право посідає провідне місце серед засобів нормативного регулювання суспільних відносин, а саме норм моралі, звичаїв, статутних норм громадських організацій тощо.
Право має складну внутрішню структуру, яка включає державне (конституційне), адміністративне, цивільне, кримінальне та інші відносно самостійні його галузі. Зовнішній вияв право дістає в юридичних актах, які видаються повноважними державними органами, сукупність яких утворює чинне законодавство. Його структура співпадає зі структурою права не повністю, а лише в основному, за принциповими ознаками.
Виходячи із узагальнюючої характеристики управління та права слід бачити певну функціонально-цільову близькість даних суспільних інститутів.
По-перше, як управління, так і право спрямовані в кінцевому підсумку на забезпечення чіткої організації, необхідної впорядкованості суспільного життя. Тобто основою функціональної близькості цих явищ є спільна для них соціально-організуюча роль. Виконуючи її, управління та право органічно взаємодіють і певним чином доповнюють одне одного.
По-друге, як управління, так і право прямо пов'язані з категорією владарювання, що трактується як здатність втілювати у життя пануючу в певних суспільних умовах волю. Справді, маючи державно-владну природу, з одного боку, право виражається у нормативно-правовій системі, оскільки державна воля не може не бути виражена як закон (у широкому розумінні цього терміну), що має державний захист, включаючи також і заходи державного примусу. З другого боку, зазначена природа управління безпосередньо реалізується в самій виконавчій діяльності держави, точніше — її відповідних органів.
Підсумовувати сказане можна висновком про те, що управління перебуває в органічній єдності з правом в цілому, з усією системою його галузей [5]. Тобто здійснення державного управління неможливе поза правом, без застосування правових засобів у процесі управління, без використання правової форми у межах окремих його функцій, стадій та процедур.
У більш конкретному вигляді роль права в управлінні характеризується неоднозначне.
Насамперед право впливає на управління вже самим фактом свого існування, підтримує належний рівень урегульованості та порядку всієї сукупності суспільних відносин, які так чи інакше входять до сфери державного управління. Даний аспект може бути визначений як загально-регулятивний, оскільки мова йде щодо ролі права як універсального регулятора суспільних відносин в цілому.
Одночасно суспільство як складна динамічна система характеризується тим, що підвищення різноманітності реально існуючих суспільних зв'язків об'єктивно випереджає за часом збільшення різноманітності свідомого регулюючого впливу на ці зв'язки. Для усунення такої невідповідності потрібні постійне удосконалення всіх галузей законодавства, що регулюють різні види суспільних відносин, а також зміцнення законності та правопорядку в державі. Отже, найсуттєвішу рису процесу вдосконалення законодавства слід бачити в тому, що воно спрямоване на підвищення рівня керованості важливих сфер суспільного життя, а тим самим на створення умов для ефективного управління цими сферами.
Інший аспект ролі права в управлінні пов'язаний з його (права) регулюючим впливом на ті суспільні відносини, через які здійснюється сама держа-вно-уіїравлінська діяльність, тобто на власне управлінські відносини. Саме за допомогою переважно правових норм забезпечується змістовність управлінського впливу, взаємозв'язки учасників управлінських відносин, розподіл між ними завдань, повноважень та відповідальності, чіткість визначення компетенції кожного з них. Даний аспект можна назвати службово-регулятивнгіми, оскільки мова йде щодо службової ролі права в підтриманні належного «режиму» організації власне управління.
У зв'язку з надзвичайно широким обсягом сфери управлінських відносин вони опосередковуються нормами ряду галузей права, але домінуюче значення має право адміністративне та державне.
Розглянуті аспекти ролі права в державному управлінні грунтуються на характеристиці права як об'єктивно необхідної регулятивної основи, що забезпечує зовнішні (загально-регулятивний аспект) та внутрішні (службово-регулятивний аспект) умови для ефективної державної управлінської діяльності. Доречно нагадати, що методологічні підходи до розуміння ефективності управління, управлінської діяльності, наукового визначення його поняття та факторів забезпечення досі залишаються недостатньо розробленими, хоча українські науковці-юристи одними з перших в колишній радянській правовій науці звернули серйозну увагу на цю проблематику [б].
Крім цього, є ще один аспект, який досить специфічно характеризує місце та роль права в управлінні. Він полягає в тому, що право використовується як об'єктивно необхідний інструмент державно-управлінського впливу на керовані суспільні процеси. Причому мова йде не про формальні ознаки, завдяки яким управлінські рішення виступають переважно у формі правових актів, а про змістовні критерії, які відображають своєрідну дію саме права, його так би мовити власну управлінську функцію.
Вона зводиться до того, що в правових актах безпосередньо закріплюються цілі управління, які завжди відіграють напрями зміни, вдосконалення, перетворення існуючих суспільних відносин.
Такі управлінські цілі не співпадають за своїм змістом з цілями власне правового регулювання, що властиві в кінцевому підсумку будь-якій юридичній нормі як засобу регулювання, тобто, насамперед, з цілями фіксації, забезпечення стабільності та впорядкованості того чи іншого суспільного явища або процесу. До того ж цілі управління значною мірою відмінні й від цілей самих правових актів, оскільки реалізація власного цільового призначення правового акту ще не означає здійснення управлінських цілей, що містяться в ньому.
З урахуванням сказаного розглянутий аспект ролі права в управлінні можна визначити якуправлінсько-цілепокладаючий
Управлінське цілепокладання властиве всім рівням правової системи та здійснюється в ході правотворчої діяльності держави шляхом фіксації в правових актах, і передусім у Конституції країни політичних, економічних та інших суспільне значущих цілей. Цінність юридично-управлінського ціле-покладання залежить переважно від його наукової обгрунтованості, відповідності фактичним умовам життя, об'єктивним закономірностям та тенденціям суспільного розвитку Тому поглиблення такої обгрунтованості є важливою передумовою підвищення реальної ролі права в управлінні, подолання ііедопіків у ставленні громадської думки до закону, зростання довіри до пра-вотворчих та правозастосовчих дій державних органів.
Розглянуті аспекти правового регулювання державно-управлінських відносин наочно підтверджують складність, комплексність характеру взаємозв'язку та взаємодії управління та права у демократичному суспільстві. Змістовний аналіз цих питань має опиратися на розвинену наукову базу, поглиблення якої є актуальним завданням теорії (науки) державного управління. Отже, концептуальне бачення проблеми «управління та право» має також стати одним із теоретичних розділів даної науки.
Цьому сприяє те, що вона (наука), як відомо, інтегрує багато результатів досліджень як правознавчних, так і державознавчих дисциплін. І, природно, не лише цих наук, а й багатьох інших, які сприяють, активізації та посиленню методів багатодисциплінарних досліджень державного управління. Їх необхідність зумовлена самою багатогранною природою соціального та
державного управління.
Одначе багатодисциплінарність у науковому аналізі з'являється не сама
по собі, а як результат, з одного боку розвиненості власне галузей науки, що залучаються до дослідження, а з іншого — усвідомлення важливості та пізнавальних можливостей і перспектив використання відповідних наукових методів і засобів безпосередньо конкретними дослідниками проблем державного управління.
Природно склалося так, що державне управління є об'єктом дослідження, насамперед, юридичних наук, а серед них переважно наук адміністративного та державного права, а крім того — теорії державного управління, яка ще й досі формується як повноцінна наукова галузь.
Ключові аспекти юридичних досліджень державного управління — адміністративно-правовий та організаційно-правовий. Збагачені завдяки застосуванню різноманітних пізнавальних засобів інших наук — філософії, соціології, системології (загальної теорії систем), загальної теорії соціального управління тощо, дані аспекти, хоча й не вирішують усіх завдань багатодис-циплінарного аналізу державного управління, проте всіляко сприяють поглибленню рівня та більшій достовірності його наукового пізнання.
Книга: Державне управління в Україні. (Навчальний посібник) / В.Б. Авер'янова
ЗМІСТ
На попередню
|
|
