Додати в закладки
Переклад
Translate
 Вхід в УЧАН Анонімний форум з обміну зображеннями і жартами. |
|
|
Скачати одним файлом. Книга: ФІНАНСОВА РЕСТРУКТУРИЗАЦІЯ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ І НАПРЯМИ / В. Федосов, В. Опарін, С. Льовочкін
3.1.2. Структурні зміни у бюджеті України за роки незалежності
Ринкові реформи в Україні, що кардинально змінили засади фінансової діяльності підприємств і роль держави в економічній системі, привели до суттєвих структурних змін у бюджеті, про що свідчать такі дані (табл. 17).
Таблиця 17
Структура доходів і видатків зведеного
бюджету України за роки незалежності*, %
|
№ |
|
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
2000 |
2001 |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
|
|
Доходи |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
|
1 |
Податкові надходження, усього |
82,8 |
69,2 |
56,2 |
75,6 |
63,7 |
68,0 |
|
|
З них: |
|
|
|
|
|
|
|
|
а) непрямі податки, усього |
45,3 |
29,6 |
24,2 |
33,4 |
27,0 |
27,4 |
|
|
У тому числі: |
|
|
|
|
|
|
|
|
— податок на додану вартість |
40,0 |
24,8 |
20,7 |
25,8 |
19,2 |
19,2 |
|
|
— акцизний збір |
4,8 |
3,2 |
2,1 |
4,5 |
4,6 |
4,9 |
|
|
— мито |
0,5 |
1,6 |
1,4 |
3,1 |
3,2 |
3,3 |
* Складено за даними статистичних збірників Міністерства фінансів України за 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 рр. та оперативного звіту за 2001 р.
Продовження табл. 17
|
№ |
|
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
2000 |
2001 |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
|
|
б) прямі податки, усього |
36,4 |
34,7 |
29,9 |
37,2 |
33,6 |
35,5 |
|
|
У тому числі: |
|
|
|
|
|
|
|
|
— податок на прибуток |
22,7 |
27,3 |
18,2 |
20,4 |
15,7 |
15,3 |
|
|
— прибутковий податок із громадян |
12,2 |
6,5 |
8,6 |
12,3 |
13,0 |
16,2 |
|
|
— земельний податок |
1,4 |
0,8 |
2,7 |
3,8 |
2,8 |
3,0 |
|
|
— податок із власників транспортних засобів |
0,05 |
0,1 |
0,4 |
0,7 |
1,1 |
1,0 |
|
|
в) плата за природні ресурси |
0,05 |
0,1 |
0,4 |
0,7 |
0,6 |
0,7 |
|
|
г) інші податкові надходження |
1,0 |
4,8 |
1,2 |
4,3 |
2,5 |
4,4 |
|
2 |
Неподаткові доходи, усього |
0,9 |
7,9 |
8,5 |
9,0 |
25,8 |
28,7 |
|
|
З них: |
|
|
|
|
|
|
|
|
— доходи від власності і підприємницької діяльності |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
4,0 |
6,6 |
7,3 |
|
|
— рентна плата за нафту і газ, що добуваються в Україні |
— |
— |
5,8 |
0,2 |
0,4 |
1,2 |
|
|
— доходи від приватизації |
0,1 |
0,5 |
0,7 |
1,6 |
4,7 |
4,7 |
|
3 |
Доходи цільових фондів, усього |
12,9 |
22,6 |
31,6 |
15,2 |
10,3 |
2,0 |
|
|
З них: |
|
|
|
|
|
|
|
|
— Пенсійний фонд |
— |
18,0 |
23,8 |
— |
— |
— |
|
|
— Чорнобильський фонд |
12,8 |
4,6 |
4,9 |
4,9 |
0,3 |
0,4 |
|
4 |
Інші доходи і надходження |
3,4 |
0,3 |
3,7 |
0,2 |
0,3 |
1,3 |
|
|
Видатки |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
|
1 |
Економічна діяльність держави, усього |
37,8 |
29,6 |
13,1 |
22,9 |
16,3 |
16,1 |
|
|
З них: |
|
|
|
|
|
|
|
|
— фінансування капітальних вкладень |
3,9 |
4,5 |
3,5 |
2,4 |
1,9 |
2,0 |
Закінчення табл. 17
|
№ |
|
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
2000 |
2001 |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
|
2 |
Фундаментальні дослідження |
2,1 |
0,9 |
1,4 |
1,0 |
1,5 |
1,4 |
|
3 |
Соціальний захист населення |
18,7 |
11,2 |
12,0 |
13,6 |
12,4 |
14,7 |
|
4 |
Фінансування соціально-культурної сфери, усього |
24,3 |
21,1 |
23,3 |
28,4 |
27,2 |
30,9 |
|
|
У тому числі: |
|
|
|
|
|
|
|
|
— освіта |
12,6 |
10,2 |
11,9 |
14,6 |
14,7 |
17,2 |
|
|
— охорона здоров’я |
9,8 |
9,1 |
9,4 |
11,7 |
10,2 |
11,2 |
|
|
— культура, мистецтво, засоби масової інформації, фізкультура і спорт |
1,9 |
1,8 |
2,0 |
2,1 |
2,3 |
2,5 |
|
5 |
Національна оборона |
5,7 |
3,7 |
3,7 |
4,6 |
4,8 |
5,5 |
|
6 |
Управління, усього |
3,4 |
7,4 |
7,2 |
10,3 |
14,7 |
15,3 |
|
|
У тому числі: |
|
|
|
|
|
|
|
|
— державне управління |
1,2 |
2,3 |
2,5 |
4,2 |
7,0 |
6,8 |
|
|
— міжнародна діяльність |
— |
2,7 |
0,5 |
0,8 |
1,4 |
0,9 |
|
|
— судова влада |
0,3 |
0,3 |
0,4 |
0,3 |
0,4 |
0,5 |
|
|
— правоохоронна діяльність і забезпечення безпеки держави |
1,9 |
2,1 |
3,7 |
5,0 |
5,9 |
7,1 |
|
7 |
Видатки на ліквідацію наслідків Чорнобильської катастрофи |
6,0 |
3,6 |
4,5 |
4,6 |
3,8 |
3,2 |
|
8 |
Видатки цільових фондів |
— |
14,2 |
21,5 |
1,9 |
4,9 |
1,0 |
|
9 |
Обслуговування державного боргу, усього |
0,2 |
0,9 |
7,3 |
7,7 |
9,7 |
7,6 |
|
|
У тому числі: |
|
|
|
|
|
|
|
|
— внутрішнього |
0,2 |
0,9 |
1,3 |
5,3 |
3,5 |
3,0 |
|
|
— зовнішнього |
— |
— |
6,0 |
2,4 |
6,2 |
4,6 |
|
10 |
Інші видатки |
1,8 |
7,4 |
6,0 |
5,0 |
4,7 |
4,3 |
|
|
Бюджетний дефіцит до обсягу видатків |
35,3 |
17,0 |
11,6 |
7,3 |
– 2,0 |
1,7 |
Насамперед слід зазначити, що ця таблиця складена у цілому відповідно до класифікації доходів і видатків, яка була введена в Україні з 1998 р. та вдосконалена в 2002 р. і яка загалом відповідає світовим стандартам. Так, доходи групуються за такими розділами: податкові надходження, неподаткові надходження, доходи від операцій із капіталом, офіційні трансферти, державні цільові фонди. Оскільки нами здійснюється аналіз за період, коли використовувалися різні бюджетні класифікації, з метою їх порівнянності не виділялися доходи від операцій із капіталом та офіційні трансферти. Вони віднесені до інших доходів і надходжень з урахуванням того, що їх питома вага не перевищувала 4 %.
Податкові надходження за нині діючою бюджетною класифікацією включають: податки на доходи, на прибуток та на збільшення ринкової вартості (однак останній податок не впроваджений і не передбачений у проекті «Податкового кодексу України», хоча необхідність його використання в умовах ринкової економіки очевидна); на власність; збори за спеціальне використання природних ресурсів; внутрішні податки на товари і послуги; податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції; інші податки. Водночас на нашу думку, подібній класифікації притаманні певні неточності. Так, збори за спеціальне використання природних ресурсів явно не належать до податків, оскільки передбачають еквівалентний обмін — скільки ресурсів використали, за стільки і заплатили. Правильніше було б включити їх у неподаткові надходження в групу доходи від власності, оскільки ці доходи бюджету пов’язані з реалізацією державних прав власності на ресурси. Крім того, недоречним стосовно змісту цих платежів є використання самого терміна «збори», адже це — звичайна плата. Також необґрунтованим є віднесення до цієї групи плати за землю, яка, навпаки, не відображає відносин обміну і основу якої становить земельний податок. Орендна ж плата за землю має бути віднесена до доходів від власності (взагалі не зрозуміло, як поєднуються в платі за землю абсолютно різні за змістом платежі — земельний податок і орендна плата?). Вважаємо сумнівним включення плати за ліцензії на певні види господарської діяльності до внутрішніх податків на товари і послуги. За усіма критеріями це має відноситись до державного мита, адже це не податок на послугу, а плата за отримання патента, що дозволяє певний вид діяльності.
Видатки бюджету сьогодні класифікуються за чотирма ознаками. Функціональна класифікація включає десять груп видатків: загальнодержавні функції; оборона; громадський порядок, безпека та судова влада; економічна діяльність; охорона навколишнього природного середовища; житлово-комунальне господарство; охорона здоров’я; духовний та фізичний розвиток; освіта; соціальний захист і соціальне забезпечення. Порівняно з попередньою класифікацією, що містила понад 20 груп видатків, нині діюча є більш компактною. Але і їй притаманні певні неточності. Так, якщо включення до загальнодержавних функцій фінансування фундаментальних досліджень є виправданим, то віднесення сюди обслуговування державного боргу явно недоречне, адже це абсолютно специфічна окрема група. Доцільно було б, як це зроблено стосовно об’єднання видатків на економічну діяльність, виділити в одну групу соціальну сферу, включивши туди охорону здоров’я, освіту та духовний і фізичний розвиток. Економічна класифікація видатків бюджету здійснюється за статтями витрат, а відомча — в розрізі міністерств і відомств, через які відбувається бюджетне фінансування. Упроваджена з 2002 р. програмна класифікація передбачає виділення відповідних бюджетних програм та їх відповідальних виконавців.
Виділення програмної класифікації та впровадження елементів програмного фінансування, безумовно, є кроком уперед. Загалом існує дві системи фінансування видатків бюджету — відомча і програмна. За відомчої системи кошти з бюджету отримує відповідне міністерство чи відомство, керівник якого є головним розпорядником коштів і відповідає за фінансування певних видатків. За програмної системи кошти з бюджету виділяються на реалізацію певних державних програм. Звичайно, ці кошти проходять через певні міністерства і відомства, але їх керівники є не розпорядниками коштів, а виконавцями програм. При цьому розподіл бюджетних коштів між виконавцями має проводитись на конкурсній основі. Оцінити всебічно ту систему, що впроваджується в Україні з 2002 р., поки що важко, але складається враження, що ми намагаємось поєднати елементи відомчого і програмного фінансування. Причому в цьому симбіозі переважаючим є відомчий характер, а відмінність від попередньої системи тільки у тому, що кошти, які виділяються певному відомству, розподіляються додатково за програмами.
Наведена класифікація доходів і видатків бюджету відбиває структурні зміни, що відбулися в бюджеті України за минулі роки. Водночас вона вже сама по собі є елементом реформування бюджету, приведення його до відповідності з сучасними світовими стандартами побудови бюджету.
Як видно з наведених у табл. 17 даних, характерною рисою структури доходів і видатків бюджету була її досить чітко виражена нестабільність. Практично немає жодної статті доходів і видатків, за винятком деяких незначних за обсягами (наприклад, видатки на культуру, мистецтво, засоби масової інформації, фізичну культуру і спорт, а також на судову владу), які характеризувалися б обмеженими коливаннями — до одного процентного пункту. Навпаки, є чимало статей, за якими максимальне значення питомої ваги відхилилось від мінімального на 10 і більше процентних пунктів. При цьому багатьом статтям властиві коливання то у бік збільшення, то зменшення. Подібна ситуація в бюджеті свідчить про відсутність вивіреної фінансової стратегії і продуманої тактики реформування фінансової системи, у тому числі її найважливішої складової — бюджету держави. Ця нестабільність украй негативно позначається і на бюджеті. Постійно виникають проблеми з його своєчасним розглядом і затвердженням. За роки незалежності тільки один раз бюджет був затверджений вчасно — до початку бюджетного року.
Крім об’єктивних економічних, фінансових і політичних проблем, що впливають на нестабільність структури бюджету, коливання в питомих вагах окремих статей пов’язані і з проблемою взаємозв’язку бюджету з цільовими фондами. По-перше, постійно змінювався перелік цих фондів. По-друге, окремі фонди то включаються в бюджет, то вилучаються з нього. Так, у складі доходів бюджету цільові фонди в 1996 р. становили 31,6 %, в 2000 р. — 10,4 %, а в 2001 р. — тільки 2 %, у складі видатків у ці ж роки — відповідно 26; 8,7 і 1 %. Безперечно, подібні зміни впливали на реальну структуру доходів і видатків чистого бюджету (без цільових фондів). При цьому чим масштабніший фонд включався або виключався з бюджету, тим істотніше це впливало на питому вагу інших груп і статей доходів і видатків. Тому з метою достовірності в аналізі структурних змін у бюджеті України за роки незалежності і ринкової трансформації економіки, проаналізуємо структуру за основними групами і статтями чистого бюджету. За великим рахунком, це і правомірно, адже цільові фонди тому і є цільовими, що виділяються з загальних функцій держави, які фінансуються через бюджет.
Динаміка структурних змін за основними групами доходів чистого бюджету наведена на графіку (рис. 22). Як видно з графіка, динаміка структурних змін у доходах чистого бюджету України має чітко виражену тенденцію до підвищення ролі неподаткових доходів (до них для порівнянності включені також доходи від операцій з капіталом та офіційні трансферти), які починаючи з 2000 р. перевищують 1/4 всього обсягу доходів чистого бюджету. Навряд чи подібна тенденція може бути оцінена як позитивне явище. По-перше, вона є результатом економічної кризи — рівень виробленого ВВП (основного джерела податкових доходів) настільки низький, що не дає змоги забезпечити надходження достатніх доходів до бюджету. По-друге, це свідчення вкрай низької ефективності податкової системи і податкової служби. Не одержуючи необхідної суми податків, держава змушена буквально «підбирати» усе, що можна: у складі неподаткових доходів у 2000—2001 рр. були, наприклад, надходження від реалізації зайвого озброєння, військової і спеціальної техніки Збройних сил України (відповідно 1,2 і 1,3 %), адміністративні збори і платежі (по 1,8 %), штрафи і фінансові санкції (0,4 і 0,3 %), доходи від реалізації конфіскованого майна (0,3 і 0,2 %) і т. п. Усього перелік неподаткових доходів охоплює майже 40 їхніх видів.
 |
Рис. 22. Динаміка структури формування доходів
чистого бюджету України
У структурі податкових доходів сьогодні головну роль відіграють прямі податки, що забезпечують більше 1/3 доходів бюджету. Питома вага непрямих податків, які спочатку переважали, забезпечуючи в 1992 р. майже половину доходів бюджету, в останні роки істотно знизилася — більше ніж у півтора рази. Структурна динаміка ролі прямих і непрямих податків у доходах чистого бюджету характеризується такими показниками (рис. 23). Зображені на діаграмі процеси у цілому відображають відносно стабільну картину. Зміни в питомих вагах і прямих, і непрямих податків є, але вони не настільки істотні, як це здається на перший погляд, виходячи з даних табл. 17, де наведені показники щодо бюджету з урахуванням цільових фондів. Так, наприклад, якщо в 1998 р. порівняно з 1996 р. частка прямих податків у загальному бюджеті зросла з 29,9 до 37,2 %, то в чистому бюджеті вона практично залишилася незмінною — відповідно 43,7 % і 43,9 %. Причиною таких розбіжностей стало різке скорочення питомої ваги цільових фондів — із 31,6 до 15,2 %. У цілому співвідношення між прямими і непрямими податками після 1994 р. досить стабільне, хоча у зв’язку зі зростанням ролі неподаткових надходжень питома вага і прямих, і непрямих податків поступово скорочується.
|
Рис. 23. Динаміка частки прямих і непрямих податків
у доходах бюджету України
У процесі структурного аналізу видатків бюджету зупинимося на ключових групах видатків — на економічну діяльність, на соціальний захист населення, на соціально-культурну сферу і на управління, використовуючи дані про їх питому вагу в чистому (без цільових фондів) бюджеті (рис. 24).
Рис. 24. Динаміка структури основних груп видатків
чистого бюджету України
З наведених у порівнянному обчисленні показників видно, що в динаміці структури видатків бюджету України спостерігаються досить чіткі тенденції. По-перше, це зниження частки видатків на економічну діяльність держави. Як уже підкреслювалось раніше, це закономірний результат трансформаційних процесів у сфері фінансів підприємств. І хоча крива змін трохи стрибкоподібна, усе ж тенденція має чітку спрямованість. По-друге, це стабільність соціальних видатків. Так, питома вага видатків на соціальну сферу трохи підвищилася після 1994 р. і стабілізувалася на позначці біля 30 %. Видатки на соціальний захист населення знизилися в 1994 р. порівняно з 1992 р., а потім стабілізувалися на рівні 13—15 %. По-третє, характерною рисою динаміки структури видатків бюджету є підвищення питомої ваги видатків, пов’язаних із реалізацією управлінської функції держави, які в 2001 р. досягли 15,6 % у видатках чистого бюджету, порівняно з 3,4 % у 1992 р. З одного боку, це досить об’єктивна і закономірна тенденція. Україна, почавши формувати свою державність, стала створювати і відповідний державний апарат, налагоджувати міжнародні відносини. Але, з іншого боку, на тлі економічної кризи, зниження реальних доходів і життєвого рівня переважної частини населення, це здається не зовсім виправданим — у 2001 р. сукупні видатки на управління перевищили видатки на соціальний захист.
З інших груп видатків необхідно виділити, насамперед, видатки на ліквідацію наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту постраждалого населення. Незважаючи на скасування з 1997 р. формування цільового фонду на зазначені цілі, видатки, що у даний час фінансуються за рахунок звичайних (нецільових) доходів бюджету, мають досить стабільний характер і становлять біля 4 % обсягу бюджету. Видатки на обслуговування державного боргу, навпаки, мають нестабільний характер, але це пояснюється значною мірою незалежними від бюджетної політики причинами — установленим графіком погашення заборгованості і виплати процентних доходів кредиторам держави.
Аналізуючи структуру бюджету України, не можна не зупинитися на такому унікальному явищі, як поділ бюджету на дві складові — загальний і спеціальний фонди. Загальний фонд відображає доходи і видатки самого бюджету, а спеціальний — насамперед позабюджетні кошти бюджетних установ, тобто в бюджет входять і доходи, зароблені бюджетними установами, і їх використання. Однозначно оцінити подібне явище досить складно. Адже, з одного боку, ці установи є державними, і всі їхні доходи і витрати належать до сфери державних фінансів. Щоправда, навіть в умовах адміністративно-командної системи існувало чітке розмежування їх цент-
ралізованої (бюджет) і децентралізованої (фінанси державних підприємств) складових. Крім того, доходи, зароблені бюджетними установами, формуються на основі використання державного майна. Проте, з іншого боку, ці доходи не стільки є додатковими коштами, скільки заміщають відсутні бюджетні асигнування (потреби бюджетних установ сьогодні фінансуються з бюджету на рівні 40—50 %).
Ситуація, коли держава не може в повному обсязі профінансувати свої установи і спонукає їх самостійно заробляти доходи, а потім, по суті, пред’являє свої права на ці доходи, включаючи їх у спеціальний фонд, є парадоксальною. І хоча кошти, що концентруються в спеціальному фонді, юридично належать бюджетним установам, вони потрапляють у розпорядження держави і полегшують процес виконання бюджету. У 2000 р. кошти спеціального фонду в доходах бюджету становили 20 %, а у видатках — 19 %, у 2001 р. — відповідно 23 і 24 %. Виконання за 2000 р. бюджету за доходами в цілому становило 114 %, у тому числі по загальному фонду — 105 % і по спеціальному — 178 %, а у 2001 р. відповідно — 102, 96 і 128 %. За видатками ці показники становили відповідно в 2000 р. 111, 104 і 168 %, а в 2001 р. — 103, 99 і 127 %. Таким чином, включивши в бюджет спеціальний фонд, держава одержала як певний резерв, так і засіб трохи прикрасити реальну ситуацію в бюджеті.
ЗМІСТ
На попередню
|
|
