Додати в закладки
Переклад
Translate
 Вхід в УЧАН Анонімний форум з обміну зображеннями і жартами. |
|
|
Скачати одним файлом. Книга: ФІНАНСОВА РЕСТРУКТУРИЗАЦІЯ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ І НАПРЯМИ / В. Федосов, В. Опарін, С. Льовочкін
3.3.2. Боргова політика України у період трансформації фінансової системи
Одним із напрямів реструктуризації державних фінансів у період ринкової трансформації економіки і фінансової системи став розвиток системи державного запозичення. Як уже зазначалося, в умовах різкого зниження обсягів ВВП відбулося таке ж різке звуження дохідної бази бюджету, що не могло супроводжуватися адекватним зменшенням витрат бюджету. Об’єктивно виникла необхідність використання державних позик як одного з джерел фінансування бюджету. Водночас чинниками нарощування державного боргу були не тільки державні позики, а й низка проблем, що виникли після розпаду СРСР. Насамперед це проблеми, пов’язані зі знеціненням унаслідок інфляції вкладів населення в Ощадному банку та з виконанням бюджету і Пенсійного фонду, що призвели до формування заборгованості перед працівниками бюджетної сфери та пенсіонерами. Крім цього, збільшенню державного боргу сприяло і не-
обґрунтоване надання гарантій держави за кредитами, отриманими суб’єктами підприємницької діяльності. Таким чином, боргова політика держави складалася з окремих сегментів, у кожному з яких були свої нюанси і проблеми. Охарактеризуємо їх.
Передусім зупинимося на проблемі, що дісталася в спадщину. Унаслідок гіперінфляції вклади населення в Ощадному банку колишнього СРСР знецінилися. І хоча кілька разів здійснювалася їх індексація, вона просто не порівнянна (на кілька порядків нижче) із сумарним індексом інфляції. Вирішення цієї проблеми має внутрішнє політичне і соціальне значення і можливе за кількома напрямами.
По-перше, суто гіпотетично, українська держава може відмовитися від цього боргу вже неіснуючої держави або переадресувати його в Росію, яка стала правонаступницею СРСР. Проте і той, і інший варіант нереальні. Росія ніколи не візьме на себе цей борг (для цього немає жодних юридичних підстав), а відмовитися від нього взагалі, значить завдати великої шкоди престижу державної влади.
По-друге, суто теоретично можна, так би мовити, відновити справедливість, здійснивши індексацію вкладів у розмірах, порівнянних із сумарним індексом інфляції. Проте практично це неможливо, оскільки держава не має у своєму розпорядженні необхідних для цього коштів. Проведення ж такої індексації за рахунок грошової емісії нічого не дасть ні державі, ні вкладникам. Інфляція, що стане неминучою, завдасть дуже сильного удару фінансовій системі і відразу знецінить отримані за вкладами заощадження.
По-третє, виходячи з реальних можливостей вирішення проблеми погашення цієї заборгованості може бути поетапним, що, власне, і практикується в Україні. Насамперед, громадянам було надано право використовувати залишки вкладів із відповідною їх індексацією в процесі приватизації на основі одержан-
ня компенсаційних сертифікатів, що істотно розширювало їхні можливості. Крім того, періодично погашається заборгованість перед окремими громадянами. Подібний підхід, можливо, і не є оптимальним, але сьогодні іншого виходу немає. Це дає змогу і скорочувати борг (він так чи інакше є значною мірою дестабілізуючим чинником), і робити це у міру можливості.
Друга частина державного боргу в Україні складається з заборгованості з заробітної плати й інших статей фінансування з бюджету, а також із заборгованості з виплат пенсій. З одного боку, це не пов’язано прямо із системою державного кредиту — держава ні в кого гроші не позичала і нікому не заборгувала. Але, з іншого боку, це невиконання державою своїх зобов’язань. Для їх повного фінансування вона могла б здійснити запозичення на фінансовому ринку, і тоді виникла б заборгованість з позик. Отже, ігнорувати цей борг неможливо, оскільки він увесь час нависає над бюджетом і Пенсійним фондом.
У 2000 р. уперше після кількох років нарощування боргів держави заборгованість з заробітної плати в соціальній сфері почала скорочуватися — за рік більше ніж на 50 %. Станом на початок 2001 р. ця заборгованість становила 260 млн грн, а протягом 2001 р. була скорочена майже на 250 млн грн. При цьому слід зазначити, що заборгованість із заробітної плати є проблемою не тільки у сфері державних фінансів. Основна її частина припадає на підприємства недержавної форми власності — 95 %. Взагалі це дуже болюча проблема, яка, крім об’єктивних причин, має і суб’єктивні прояви — підприємства користуються коштами, призначеними для виплати заробітної плати як фінансовими ресурсами, що має бути просто заборонено законодавством. При цьому наявність подібної заборгованості в держави створює негативний прецедент, оскільки вона не може поставити відповідні вимоги до підприємств.
Скорочення заборгованості з заробітної плати вдалося здійснити в умовах певного загального поліпшення стану бюджету, хоча воно і було досягнуто за рахунок доходів від приватизації. Аналогічно, поліпшення ситуації з виплатою пенсій було пов’язано з установленням додаткових зборів у Пенсійний фонд — гербовий збір, комісійні збори під час обміну валюти, укладення договорів купівлі-продажу та ін. Певний вплив справив і адміністративний натиск на платників податків, особливо в частині внесків у Пенсійний фонд. Все це поки що не дає підстав вважати, що проблемі заборгованості держави в бюджетній сфері і в пенсійному забезпеченні покладено край. Сутність проблеми на сьогодні не змінилася, вона нікуди не зникла і потребує надійного контролю. Інакше даний сегмент державного боргу, котрий надзвичайно негативно сприймається населенням, знову почне збільшуватися і дестабілізувати державні фінанси.
Розглянуті вище складові державного боргу в Україні дуже істотні за своїм обсягом і негативним впливом на загальний стан фінансової системи. Але усе ж не вони визначають сутність боргової політики держави, пов’язаної з її запозиченнями на внутрішньому і зовнішньому фінансових ринках. Та ж заборгованість за знеціненими вкладами населення має сьогодні більше моральний, ніж правовий і фінансовий характер — українська держава ці гроші не позичала і не брала на себе зобов’язання щодо їх захисту на випадок інфляції. Проте офіційна відмова від цих боргів може завдати великої шкоди. Аналогічно може бути оцінена і ситуація з заборгованістю з заробітної плати — це не стільки держава заборгувала працівникам бюджетної сфери, скільки саме суспільство в особі платників податків. Адже держава через бюджет і Пенсійний фонд тільки перерозподіляє доходи. Висувати однозначну вимогу погашення цих боргів за будь-яку ціну, наприклад за рахунок грошової емісії, просто безпідставно. Оскільки це борги особливого роду, то і ставлення до них, і система управління ними, і джерела та форми погашення мають бути специфічними. Це ті борги, яких у фінансовій діяльності держави не повинно бути. З позиції фінансової стратегії вони мають бути обов’язково ліквідовані. Проте фактично їх скорочення можливе лише такими способами, які не викличуть нових, ще більш складних проблем.
Перш ніж перейти до власне боргової політики, пов’язаної з державними запозиченнями, необхідно розглянути питання надання державних гарантій за кредитами і розрахунками суб’єктів підприємницької діяльності. Певний час держава доволі марнотратно видавала гарантії і погоджувалася брати на себе зобов’язання за розрахунками, насамперед за поставки нафти і нафтопродуктів, газу й інших енергоносіїв. У даний час ситуація докорінно змінилася, що цілком правомірно. Адже визнання заборгованості окремих суб’єктів за енергоносії державним боргом реально переносить борги з фактичних боржників на все населення. З позицій трансформації фінансової системи це дуже важливий момент, оскільки чітко розмежовує державні фінанси і фінанси підприємств, установлюючи міру відповідальності кожного суб’єкта.
Державне запозичення в умовах ринкової економіки — досить розвинена галузь фінансової діяльності держави, що відіграє важливу роль у функціонуванні фінансової системи. Ця роль доволі багатогранна і пов’язана з регулюванням фінансових процесів. Вона давно вже не зводиться тільки до проблеми пошуку і залучення коштів, яких бракує. Використання позик пов’язано з певними завданнями податкового регулювання економіки і державного впливу на стан фінансового ринку. Якби проблематика державного запозичення визначалася тільки проблемами формування державних доходів, то в економічно розвинених і багатих країнах позики давно б пішли в минуле. Проаналізуємо в контексті всіх цих аспектів розвиток і трансформацію боргової політики в Україні.
Сутність боргової політики держави полягає у відповіді на основні питання: брати кредити чи ні; у кого, на яких умовах і на який термін позичати гроші; як використовувати кошти, отримані від державного запозичення; які обмеження встановлювати, як управляти державним боргом, як забезпечувати платоспроможність держави за своїми боргами? Кожна країна, у тому числі й Україна, вирішує ці проблеми по-своєму залежно від потреб і можливостей. При цьому важливо врахувати, що українська держава почала розвивати систему державного кредиту майже з нуля. Якщо в інших сегментах фінансової системи існували певні база і досвід, то в державному запозиченні не було на що спертися, — були відсутні відповідні державні служби і необхідна інфраструктура, а також законодавче забезпечення. Це, безперечно, не виправдання допущених помилок, але і не враховувати цю обставину під час аналізу трансформації фінансової системи України не можна.
У перші роки незалежності до державного запозичення не тільки не вдавалися, про нього не було і мови. Поштовхом до його використання стали фінансові проблеми. Дефіцит бюджету, що виник, як зазначалося, спочатку фінансувався за рахунок кредитів Національного банку, які мали емісійний характер. Унаслідок зростання рівня інфляції (нагадаємо, у 1993 р. вона становила 10256 %), коли загострилися і проблеми в бюджеті, стало очевидним, що необхідно розвивати неінфляційні способи дефіцитного фінансування. При цьому настільки ж очевидним було і те, що за «обвального» падіння економіки про бездефіцитний бюджет не може бути і мови. Отже, Україні, як і будь-якій країні в умовах економічної і фінансової кризи, державні позики потрібні були для мобілізації коштів, яких не вистачало, а зовсім не для зниження рівня оподаткування та регулювання фінансового ринку.
Питання про те, чи позичати державі гроші, чи ні, до 1994 р. не стояло — без позик було не обійтися. Аналогічно не було і великої дилеми стосовно того, де й у кого їх позичати. Нестача коштів на той час була настільки значною, що брати в борг треба було скрізь, де тільки можливо: і на внутрішньому, і на зовнішньому ринках; і в урядів інших країн, і у фінансових структур, і в міжнародних фінансових організацій, і в приватних осіб. І хоча масового характеру державне запозичення набуло з 1994—1995 рр., початок було покладено міжурядовими позиками ще в 1992 р. З 1994 р. Україна стала одержувати кредити від міжнародних фінансових організацій (МФО), а з 1995 р. залучати кошти через комерційні позики на зовнішньому фінансовому ринку і шляхом випуску облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) на внутрішньому ринку. Так склалася система зовнішнього і внутрішнього запозичення. Проаналізуємо її розвиток у розрізі цих двох напрямів.
Дані, що характеризують зовнішні запозичення України, наведені в табл. 24.
Таблиця 24
Зовнішні запозичення України, млн дол. США *
|
Рік |
Взаємо- |
Усього |
У тому числі міжнародні |
Між- |
Комерційні позики |
|||
|
Разом |
із них |
|||||||
|
МВФ |
МБРР |
ЄБРР |
||||||
|
1992 |
Заборгованість |
396,0 |
— |
— |
— |
— |
396,0 |
|
|
1993 |
Отримано |
3328,0 |
— |
— |
— |
— |
3328,0 |
|
|
Погашено |
100,0 |
— |
— |
— |
— |
100,0 |
|
|
|
Заборгованість |
3624,0 |
— |
— |
— |
— |
3624,0 |
|
|
|
1994 |
Отримано |
1466,6 |
429,6 |
323,6 |
102,0 |
4,0 |
1037,0 |
|
|
Погашено |
310,0 |
— |
— |
— |
— |
310,0 |
|
|
|
Заборгованість |
4780,6 |
429,6 |
323,6 |
102,0 |
4,0 |
4351,0 |
|
|
|
1995 |
Отримано |
3383,7 |
1436,7 |
1022,7 |
401,0 |
13,0 |
305,0 |
1642,0 |
|
Погашено |
519,0 |
— |
— |
— |
— |
319,0 |
200,0 |
|
|
Заборгованість |
7645,3 |
1866,3 |
1346,3 |
503,0 |
17,0 |
4337,0 |
1442,0 |
|
|
1996 |
Отримано |
1510,7 |
1116,7 |
695,7 |
402,0 |
19,0 |
394,0 |
— |
|
Погашено |
806,0 |
1,0 |
— |
— |
1,0 |
606,0 |
199,0 |
|
|
Заборгованість |
8350,0 |
2982,0 |
2042,0 |
905,0 |
35,0 |
4125,0 |
1243,0 |
|
|
1997 |
Отримано |
1530,0 |
610,0 |
269,0 |
309,0 |
32,0 |
291,0 |
629,0 |
|
Погашено |
784,0 |
1,0 |
— |
— |
1,0 |
659,0 |
124,0 |
|
|
Заборгованість |
9096,0 |
3591,0 |
2311,0 |
1214,0 |
66,0 |
3757,0 |
1748,0 |
|
|
1998 |
Отримано |
3174,8 |
797,8 |
365,8 |
386,0 |
46,0 |
325,0 |
2052,0 |
|
Погашено |
1332,4 |
103,4 |
100,4 |
1,0 |
2,0 |
549,0 |
680,0 |
|
|
Заборгованість |
10938,4 |
4285,4 |
2576,4 |
1599,0 |
110,0 |
3533,0 |
3120,0 |
|
|
1999 |
Отримано |
2541,6 |
1037,6 |
605,6 |
422,0 |
10,0 |
1215,0 |
289,0 |
|
Погашено |
1370,3 |
538,3 |
528,3 |
1,0 |
9,0 |
418,0 |
414,0 |
|
|
Заборгованість |
12109,7 |
4784,7 |
2653,7 |
2020,0 |
111,0 |
4330,0 |
2995,0 |
|
* Із Послання Президента України Верховній Раді України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України в 2000 році» (К: ІВЦ Держкомстату України, 2002) та за оперативними даними Міністерства фінансів України за 2001 р.
Закінчення табл. 24
|
Рік |
Взаємо- |
Усього |
У тому числі міжнародні |
Між- |
Комерційні позики |
|||
|
Разом |
із них |
|||||||
|
МВФ |
МБРР |
ЄБРР |
||||||
|
2000 |
Отримано |
2552,6 |
366,1 |
246,7 |
105,2 |
14,2 |
26,5 |
2160,0 |
|
Погашено |
4568,6 |
874,6 |
835,2 |
28,2 |
11,2 |
1144,0 |
2550,0 |
|
|
Заборгованість |
10093,7 |
4276,2 |
2065,2 |
2097,0 |
114,0 |
3212,5 |
2605,0 |
|
|
2001 |
Отримано |
1193,3 |
828,7 |
375,8 |
368,0 |
84,9 |
281,9 |
82,7 |
|
Погашено |
1217,5 |
601,9 |
460,1 |
70,5 |
71,3 |
341,4 |
274,2 |
|
|
Заборгованість |
10 069,5 |
4503,0 |
1980,9 |
2394,5 |
127,6 |
3153,0 |
2413,5 |
|
|
Усього за 1993—2001 рр.: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
— отримано |
20 681,3 |
6623,2 |
3904,9 |
2495,2 |
223,1 |
7203,4 |
6854,7 |
|
|
— погашено |
11 007,8 |
2120,2 |
1924,0 |
100,7 |
95,5 |
4446,4 |
4441,2 |
|
Усього за дев’ять років (1993—2001 рр.) в Україну ззовні було залучено 20,7 млрд дол. США. Ця, досить невелика для міжнародного фінансового ринку сума, не така вже й незначна для України — середньорічні суми зовнішнього запозичення становили біля 8—10 % річного обсягу ВВП. У разі збереження подібних темпів запозичення за відносно короткий період — до 10 років можна вийти на критичні позначки державного боргу — 60 % до ВВП. Необхідно зазначити, що, вдаючись до запозичень, Україна в цілому ритмічно погашала свої борги.
З загальної суми отриманих кредитів більше половини погашено. При цьому варто враховувати, що за кредитами міжнародних фінансових організацій установлені дуже пільгові терміни погашення. Проблема з платоспроможністю, як зазначалося вище, виникла в 2000 р.
Динаміка запозичення коштів на зовнішньому фінансовому ринку характеризується такими тенденціями (рис. 27). Міжурядові кредити, які спочатку домінували, різко скоротилися і з 1995 р. становлять відносно незначні суми — біля 0,3 млрд дол. США щорічно (за винятком 1999 р. — 1,22 млрд дол.). Досить ритмічна динаміка і за кредитами МФО — збільшення кредитів на початковій стадії співробітництва з подальшим зниженням. Крім того, слід враховувати залежність обсягів цих кредитів від економічної і фінансової ситуації в країні, а також від виконання вимог і умов, що установлюються цими організаціями. Найбільшою синусоїдністю відзначається динаміка комерційних позик. Проте ця тенденція має достатньо логічне пояснення: комерційні позики збільшувалися у разі зниження інших запозичень, і навпаки. Використання саме цього виду фінансового запозичення як балансуючого джерела також цілком зрозуміло: ці позики найдорожчі і тому їх залучають тоді, коли не вистачає інших джерел. Характерною ознакою 2001 р. було зниження більше ніж удвічі проти попереднього року обсягів зовнішніх запозичень, які, незважаючи на їх важливість, не є основними чинниками досягнутого економічного зростання.
Рис. 27. Динаміка запозичень України на зовнішньому
фінансовому ринку
Система розвитку внутрішнього запозичення розпочала функціонувати з 1995 р. Протягом чотирьох років вона прогресувала, однак після фінансової кризи восени 1998 р. пішла на спад і в даний час істотного значення в мобілізації коштів не відіграє, про що свідчать такі дані (табл. 25):
Таблиця 25
Результати аукціонів з розміщення
ОВДП на первинному ринку*
|
Рік |
Кількість проведених аукціонів |
Розміщення |
Сума залучених |
Дохідність |
|
1995 |
28 |
294,0 |
304,0 |
85,59 |
|
1996 |
285 |
31474,1 |
3062,9 |
70,93 |
|
1997 |
591 |
105087,6 |
8321,8 |
32,76 |
|
1998 |
539 |
117152,9 |
8146,3 |
54,84 |
|
1999 |
141 |
46845,8 |
3841,8 |
27,51 |
|
2000 |
87 |
20388,7 |
1892,1 |
20,49 |
|
2001 |
120 |
12711,2 |
1190,1 |
15,68 |
* Бюлетень Національного банку України. — 2002. — № 1.
Найбільшого розвитку система внутрішнього запозичення досягла у 1997—1998 рр., коли щорічно мобілізовувалося на фінансування бюджетного дефіциту понад 8 млрд грн. Сума дефіциту становила в 1997 р. 6,2 млрд грн, а в 1998 р. — 2,1 млрд грн. При цьому з урахуванням чистого фінансування (мобілізація коштів за відрахуванням платежів за позиками) у 1997 р. було допущено перефінансування бюджетного дефіциту на 0,2 млрд грн — загальна сума чистого запозичення становила 6,4 млрд грн, із них 4,9 млрд грн внутрішні і 1,5 млрд грн зовнішні позики. Як видно з наведених даних, велику роль у нарощуванні внутрішнього запозичення відіграли високі процентні ставки. Слід зауважити, що в табл. 14 подані середньозважені річні ставки. В окремі ж періоди вони перевищували 100 %.
Розглянувши дані, що характеризують розвиток системи державного запозичення в Україні, необхідно проаналізувати, наскільки це відповідає її можливостям в обслуговуванні державного боргу. Використання державних позик ґрунтується на таких передумовах: наявність кредиторів, готових і заінтересованих надавати кредити; довіра до даної держави; фінансові можливості держави в забезпеченні платоспроможності.
Проблеми одержання кредитів на зовнішньому і внутрішньому фінансових ринках мають суттєві відмінності. На зовнішньому ринку ресурсів є достатньо, тому тут головне завдання полягає в забезпеченні заінтересованості кредиторів. Безумовно, рівень ризику, пов’язаний із наданням кредитів Україні, дуже високий. Через це і комерційні позики надавалися їй під дуже високі відсотки — на рівні 20 % річних (до речі, під час проведення реструктуризації боргу перед Лондонським клубом кредиторів вдалося трохи знизити ставки — на 2—3 процентних пункти). Проте слід зазначити, що Україна, як країна з перехідною економікою, що орієнтується на інтеграцію в Європу, користується певною підтримкою і міжнародних фінансових організацій, і урядів європейських країн, і Європейського Союзу в цілому. Тому її можливості в залученні відносно дешевих кредитів досить широкі. Однак це не означає автоматизму в кредитуванні. Так, у 2000—2002 рр. Міжнародний валютний фонд і Міжнародний банк реконструкції і розвитку припиняли кредитні програми у зв’язку з невиконанням Україною узятих на себе зобов’язань. Разом з тим після поліпшення ситуації в частині досягнення встановлених орієнтирів грошово-кредитної політики кредитування відновлювалось, як це було, наприклад, восени 2001 р.
Проблеми запозичення на внутрішньому фінансовому ринку набагато складніші. Насамперед це стосується вибору потенційного кредитора. У країнах із розвиненою ринковою економікою основними інвесторами на фінансовому ринку, у тому числі кредиторами держави, є фізичні особи. Система державного запозичення в громадян має фінансову логіку незалежно від стану державних фінансів. Вона полягає в концентрації розрізнених, незначних за розмірами сум, що дасть можливість використовувати їх на реалізацію певних проектів. Але нераціонально через систему державних позик відволікати фінансові ресурси підприємств і комерційних банків, адже державі завжди складніше забезпечити високу ефективність (вищу, ніж у підприємств і банків) у використанні цих коштів. Подібне запозичення можна розцінювати як фінансовий нонсенс. Але саме у такому напрямку розвивалася система дер-
жавного запозичення в Україні.
Насамперед, слід зазначити, що залучення державою коштів від населення в Україні значною мірою утруднене. По-перше, через низький рівень доходів громадян. Проте яким би низьким він не був, заощадження є завжди. Так, за оцінками експертів, в Україні тільки на руках у населення перебуває 8—10 млрд дол. США готівкою. По-друге, мобілізація цих коштів державою і фінансово-кредитними інституціями ускладнена внаслідок недовіри і до держави (нагадаємо про знецінені вклади в Ощадному банку колишнього СРСР), і до банків (свіжий приклад — банкрутство банку «Україна» — одного з найбільших у країні). Але фінансова практика свідчить, що, незважаючи ні на що, вклади населення в комерційних банках, у тому числі і в Ощадному банку України, постійно зростають — щорічно в середньому на 35—50 %. Отже, резерви в залученні через державні внутрішні позики коштів населення існують, що і підтвердив досвід вдалого розміщення ОВДП в 2002 р.
Щодо довіри до української держави можна зазначити, що в останні роки вона виявилася помітно підірваною. Вимушена реструктуризація заборгованості і за зовнішніми, і за внутрішніми позиками негативно позначилася на її кредитоспроможності. Водночас Україна намагається вирішувати проблеми боргу цивілізованими способами. Вона врегулювала питання з Лондонським клубом кредиторів, поступово вирішує проблеми, які виникли, у взаємовідносинах із Паризьким клубом кредиторів і міжнародними фінансовими організаціями, робить спроби погасити борг за знеціненими вкладами населення. За великим рахунком, ті проблеми, що зараз виникли, цілком закономірні на початковому етапі розвитку системи державного запозичення. Але головне полягає в тому, що ці помилки визнані й у міру можливості усуваються, а боргова політика приводиться у відповідність до можливостей держави.
Найбільші проблеми сьогодні Україна відчуває в забезпеченні своєї платоспроможності, а вона залежить насамперед від ефективності використання запозичених коштів. Проведений раніше аналіз структури видатків бюджету показав, що вони мають переважно непродуктивний характер. Основна частина позикових коштів, як і податкові та неподаткові доходи, використовується на фінансування соціальних видатків, національної оборони, утримання управлінського апарату. Та й видатки на економічну діяльність держави пов’язані переважно з фінансуванням поточного утримання виробничої інфраструктури, а не з інвестуванням коштів. Це веде до того, що потреба в позикових коштах не скорочується, а зростає. Основним джерелом погашення заборгованості стають нові позики. Фактично тепер починає розвиватися система рефінансування державного боргу, що зумовлює його подальше нарощування.
Безумовно, проблеми, що виникли, вимагають свого вирішення. Нами давно порушувалось питання про поділ загального бюджету в Україні на поточний і бюджет розвитку з закріпленням коштів, що надходять від державних позик, за бюджетом розвитку. Це створює передумови для їх інвестування в економічний розвиток, завдяки чому додаткові доходи, отримані від зростання ВВП, можуть бути джерелом погашення позик. Також досить давно розглядається питання про необхідність створення спеціалізованої фінансової інституції — банку розвитку. І хоча необхідність цього очевидна, вирішення питання затягується. Не маючи ж ні організаційного, ні інституційного забезпечення у використанні позикових коштів, дуже складно забезпечити ефективність їх використання.
Важливою проблемою в забезпеченні ефективності використання позикових коштів є встановлення оптимальної структури запозичення. Нині у структурі запозичення переважає забезпечення фінансування бюджетного дефіциту, що видно з такої діаграми (рис. 28).
 |
Рис. 28. Структура державного боргу України за напрямами
використання коштів на початок 2002 р.
Із загальної суми заборгованості тільки 2 % пов’язані з кредитуванням в Україні інвестиційних проектів, під які виділяються кошти Міжнародного банку реконструкції і розвитку (МБРР) та Європейського банку реконструкції і розвитку в Україні (ЄБРР). Кредити Міжнародного валютного фонду (МВФ), що направляються на формування валютних резервів Національного банку України з метою забезпечення стабільності її національної валюти, становлять 14 %. Інша ж частина — 84 % заборгованості прямо або побічно пов’язана з фінансуванням дефіциту бюджету. Це запозичення на внутрішньому фінансовому ринку, комерційні позики і міждержавні позики, системні кредити МБРР, які хоч і надаються під проекти реструктуризації окремих галузей і секторів, але не мають цільового характеру і використовуються через бюджет. Така структура боргу визначається проблемами з виконанням бюджету, які були особливо гострими в період, що розглядається. У стратегічному плані боргова політика держави поступово має переорієнтовуватись на інвестиційні цілі, що, власне, і є важливою ознакою ринкової економіки, яку формує в себе Україна.
Охарактеризувавши розвиток системи державного запозичення в Україні, важливо оцінити його результати, оскільки саме виходячи з них мають визначатися завдання реструктуризації державних фінансів. Таке оцінювання здійснюється із позицій як досягнутих результатів, так і рівня накопиченого боргу. Розглянемо це питання за напрямами запозичення.
Хоча інвестиційні кредити становлять дуже незначну частину загального обсягу запозичення, проблем у їх використанні багато. Основна з них полягає в невмінні раціонально й ефективно використовувати отримані кредити. За даними ЄБРР, питома вага «працюючих активів», тобто реально розміщених у реалізованих проектах коштів, становить по Україні лише 37 %, тоді як у середньому по банку цей показник дорівнює 57 %. При цьому дуже багато суто організаційних проблем — невчасне і таке, що не відповідає вимогам ЄБРР, оформлення документації, невиконання графіків робіт, слабкий фінансовий менеджмент і т.п.
Кредити МВФ для формування валютних резервів мали дуже велике значення. При цьому слід зазначити, що Україна, як молода незалежна держава, практично не мала в достатньому обсязі власних золотовалютних резервів, а тому просто не могла обійтися без фінансової підтримки з боку МВФ. Головне, що вдалося забезпечити реальну результативність отриманих кредитів — одним із найвагоміших факторів у досягненні макроекономічної і макрофінансової стабілізації стало забезпечення в останні роки відносної стабільності національної грошової одиниці. При цьому процеси курсоутворення були досить керованими, навіть у період фінансової кризи 1998 р. За безперечно позитивної оцінки роботи Національного банку України необхідно пам’ятати, що без підтримки МВФ, вирішити зазначені завдання було б просто неможливо.
Що стосується основного напряму запозичення — фінансування бюджетного дефіциту, то давати йому однозначну оцінку дуже складно. По суті, значна частина цих коштів була «проїдена» на поточні цілі. Так, це було вкрай нераціональне і за ціною, і за розміщенням коштів державне запозичення. Детальний аналіз розкриває чимало проблем. Але завжди має бути і загальна оцінка ситуації. Як показав аналіз доходів і видатків бюджету в період ринкової трансформації економіки, він не міг бути бездефіцитним. У держави не було ні можливостей зменшити ще більше видатки, ні підвищити ще вище рівень оподаткування. Дефіцит був об’єктивною закономірністю, і проблема полягала тільки в тому, за рахунок чого його фінансувати — державних позик чи грошової емісії. Оскільки із «двох зол» вибирають менше, перевагу було надано позикам.
Отримані результати свідчать, що вибір, незважаючи на перелічені вище проблеми, був правильним. Хоча б тому, що, використовуючи запозичення, держава більше перебуває під контролем як із боку кредиторів, так і суспільства. Що б не говорилося про вимоги міжнародних фінансових організацій, але абсолютно очевидно, що вони у цілому відіграли позитивну роль у забезпеченні макроекономічної стабілізації. Те саме можна сказати і про внутрішнє запозичення, у системі якого також багато проблем. Але важливо те, що ці проблеми неможливо приховати, і непродумана тактика внутрішнього запозичення призвела до його звуження.
Загальна ж оцінка державного запозичення полягає, очевидно, в тому, що, накопичивши певні проблеми, Україна, можливо, вирішила головне стратегічне завдання — пережила без особливих потрясінь найскладніший період ринкової трансформації економіки. Позитивні тенденції, що розпочалися в 1999 р., дали змогу вийти в 2000 р. на траєкторію економічного зростання і підтримувати її в 2001—2002 рр. Говорити про повний вихід із кризи ще рано, але і не враховувати позитивних тенденцій неможливо.
Тепер про оцінку накопиченого боргу, тобто скільки коштуватиме Україні вирішення фінансових проблем за рахунок запозичення. Дані, що характеризують державний борг України, наведені в табл. 26.
Таблиця 26
Динаміка державного боргу України і його співвідношення
з основними макроекономічними показниками (1992—2001 рр.)*
|
Показники |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
2000 |
2001 |
|
1. Державний борг, усього, млрд дол. США |
3,3 |
7,0 |
10,8 |
15,4 |
13,9 |
14,1 |
|
У тому числі: |
|
|
|
|
|
|
|
— зовнішній |
0,4 |
4,8 |
8,8 |
11,5 |
10,3 |
10,1 |
|
— внутрішній |
2,9 |
2,2 |
2,0 |
3,9 |
3,6 |
4,0 |
|
2. Відношення державного боргу до ВВП, % |
41,8 |
60,7 |
25,1 |
51,5 |
49,9 |
37,5 |
|
3. Рівень платежів з обслуговування боргу до обсягу доходів бюджету, % |
0,3 |
6,6 |
8,4 |
20,6 |
12,8 |
13,6 |
|
4. Рівень зовнішнього боргу: |
|
|
|
|
|
|
|
— до обсягу валютних |
84,5 |
726,7 |
448,3 |
1448,3 |
878,1 |
327,7 |
|
— до обсягу річного |
4,9 |
29,0 |
43,4 |
65,2 |
57,3 |
48,0 |
|
5. Рівень платежів з обслуговування зовнішнього боргу: |
|
|
|
|
|
|
|
— до обсягу валютних |
1,3 |
49,9 |
56,4 |
165,5 |
116,0 |
23,6 |
|
— до обсягу річного |
0,1 |
2,0 |
5,5 |
7,4 |
3,5 |
3,5 |
|
6. Державний борг на душу населення, дол. США |
63 |
134,6 |
210,4 |
305,1 |
280,0 |
287 |
* Розраховано за даними Міністерства фінансів і Національного банку України.
Як видно з наведених даних, до 1998 р. державний борг збільшувався доволі високими темпами, досягнувши в 1998—1999 рр. 15 млрд дол. США. У наступні роки він поступово зменшувався. Крім змін у борговій політиці — вона стала більш зваженою, на це вплинуло і призупинення кредитування України з боку МВФ і МБРР, що відбилося і на діях інших кредиторів.
У структурі державного боргу істотно переважає зовнішня заборгованість — 72 %. При цьому слід враховувати, що й за
внутрішніми позиками значна частина боргу припадала на нерезидентів. З одного боку, з погляду забезпечення країни фінансовими ресурсами, така структура є кращою, але, з іншого боку, вона посилює боргову залежність країни, ставить під загрозу її економічну і фінансову безпеку.
Показники, що характеризують рівень державної заборгованості, у цілому поки що не викликають особливих побоювань. Так, відношення боргу до ВВП у 2000 р. становило 49,9 %, а у 2001 р. — 37,5 %, за допустимих меж у 60—80 %. Проте слід враховувати, що такий борг накопичений за дуже короткий період. Тому більш виважена боргова політика держави, що проводиться в даний час, обґрунтована. У Бюджетному кодексі України установлено граничний розмір державного боргу на рівні 60 % до ВВП, котрий не можна перевищувати.
Платоспроможність української держави в цілому достатня для обслуговування державного боргу. Рівень платежів з обслуговування боргу в доходах бюджету становив у 2002 р. 12,8 %, а у 2001 р. — 13,6 %. У цілому цей показник начебто у межах норми, але якщо врахувати напруженість у фінансуванні видатків бюджету, то це досить багато. Також, судячи з наведених показників, дуже напружена ситуація до 2001 р. була з обслуговуванням зовнішнього боргу. У цьому плані важливо, що в останні роки Україна має позитивне сальдо торговельного балансу, що створює передумови для підвищення рівня її міжнародної платоспроможності.
ЗМІСТ
На попередню
|
|
