3.1.2. Структурні зміни у бюджеті України за роки незалежності

Ринкові реформи в Україні, що кардинально змінили засади фінансової діяльності підприємств і роль держави в економічній системі, привели до суттєвих структурних змін у бюджеті, про що свідчать такі дані (табл. 17).

Таблиця 17

Структура доходів і видатків зведеного

бюджету України за роки незалежності*, %

* Складено за даними статистичних збірників Міністерства фінансів України за 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 рр. та оперативного звіту за 2001 р.

Продовження табл. 17

Закінчення табл. 17

Насамперед слід зазначити, що ця таблиця складена у цілому відповідно до класифікації доходів і видатків, яка була введена в Україні з 1998 р. та вдосконалена в 2002 р. і яка загалом відповідає світовим стандартам. Так, доходи групуються за такими розділами: податкові надходження, неподаткові надходження, доходи від операцій із капіталом, офіційні трансферти, державні цільові фонди. Оскільки нами здійснюється ана­ліз за період, коли використовувалися різні бюджетні класифікації, з метою їх порівнянності не виділялися доходи від операцій із капіталом та офіційні трансферти. Вони віднесені до інших доходів і надходжень з урахуванням того, що їх питома вага не перевищувала 4 %.

Податкові надходження за нині діючою бюджетною класифікацією включають: податки на доходи, на прибуток та на збільшення ринкової вартості (однак останній податок не впроваджений і не передбачений у проекті «Податкового кодексу України», хоча необхідність його використання в умовах ринкової економіки очевидна); на власність; збори за спеціальне використання природних ресурсів; внутрішні податки на товари і послуги; податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції; інші податки. Водночас на нашу думку, подібній класифікації притаманні певні неточності. Так, збори за спеціальне використання природних ресурсів явно не належать до податків, оскільки передбачають еквівалентний обмін — скільки ресурсів використали, за стільки і заплатили. Правильніше було б включити їх у неподаткові надходження в групу доходи від власності, оскільки ці доходи бюджету пов’язані з реалізацією державних прав власності на ресурси. Крім того, недоречним стосовно змісту цих платежів є використання самого терміна «збори», адже це — звичайна плата. Також необґрунтованим є віднесення до цієї групи плати за землю, яка, навпаки, не відображає відносин обміну і основу якої становить земельний податок. Орендна ж плата за землю має бути віднесена до доходів від власності (взагалі не зрозуміло, як поєднуються в платі за землю абсолютно різні за змістом платежі — земельний податок і орендна плата?). Вважаємо сумнівним включення плати за ліцензії на певні види господарської діяльності до внутрішніх податків на товари і послуги. За усіма критеріями це має відноситись до державного мита, адже це не податок на послугу, а плата за отримання патента, що дозволяє певний вид діяльності.

Видатки бюджету сьогодні класифікуються за чотирма ознаками. Функціональна класифікація включає десять груп видатків: загальнодержавні функції; оборона; громадський порядок, безпека та судова влада; економічна діяльність; охорона навколишнього природного середовища; житлово-комунальне господарство; охорона здоров’я; духовний та фізичний розвиток; освіта; соціальний захист і соціальне забезпечення. Порів­няно з попередньою класифікацією, що містила понад 20 груп видатків, нині діюча є більш компактною. Але і їй притаманні певні неточності. Так, якщо включення до загальнодержавних функцій фінансування фундаментальних досліджень є виправданим, то віднесення сюди обслуговування державного боргу явно недоречне, адже це абсолютно специфічна окрема група. Доцільно було б, як це зроблено стосовно об’єднання видатків на економічну діяльність, виділити в одну групу соціальну сферу, включивши туди охорону здоров’я, освіту та духовний і фізичний розвиток. Економічна класифікація видатків бюджету здійснюється за статтями витрат, а відомча — в розрізі міністерств і відомств, через які відбувається бюджетне фінансування. Упроваджена з 2002 р. програмна класифікація пере­дбачає виділення відповідних бюджетних програм та їх відповідальних виконавців.

Виділення програмної класифікації та впровадження елементів програмного фінансування, безумовно, є кроком уперед. Загалом існує дві системи фінансування видатків бюджету — відомча і програмна. За відомчої системи кошти з бюджету отримує відповідне міністерство чи відомство, керівник якого є головним розпорядником коштів і відповідає за фінансування певних видатків. За програмної системи кошти з бюджету виділяються на реалізацію певних державних програм. Звичайно, ці кошти проходять через певні міністерства і відомства, але їх керівники є не розпорядниками коштів, а виконавцями програм. При цьому розподіл бюджетних коштів між виконавцями має проводитись на конкурсній основі. Оцінити всебічно ту систему, що впроваджується в Україні з 2002 р., поки що важко, але складається враження, що ми намагаємось поєднати елементи відомчого і програмного фінансування. Причому в цьому симбіозі переважаючим є відомчий характер, а відмінність від попередньої системи тільки у тому, що кошти, які виділяються певному відомству, розподіляються додатково за програмами.

Наведена класифікація доходів і видатків бюджету відбиває структурні зміни, що відбулися в бюджеті України за минулі роки. Водночас вона вже сама по собі є елементом реформування бюджету, приведення його до відповідності з сучасними світовими стандартами побудови бюджету.

Як видно з наведених у табл. 17 даних, характерною рисою структури доходів і видатків бюджету була її досить чітко виражена нестабільність. Практично немає жодної статті доходів і видатків, за винятком деяких незначних за обсягами (наприклад, видатки на культуру, мистецтво, засоби масової інформації, фізичну культуру і спорт, а також на судову владу), які характеризувалися б обмеженими коливаннями — до одного процентного пункту. Навпаки, є чимало статей, за якими максимальне значення питомої ваги відхилилось від мінімального на 10 і більше процентних пунктів. При цьому багатьом статтям властиві коливання то у бік збільшення, то зменшення. Подібна ситуація в бюджеті свідчить про відсутність вивіреної фінансової стратегії і продуманої тактики реформування фінансової системи, у тому числі її найважливішої складової — бюджету держави. Ця нестабільність украй негативно позначається і на бюджеті. Постійно виникають проблеми з його своєчасним розглядом і затвердженням. За роки незалежності тільки один раз бюджет був затверджений вчасно — до початку бюджетного року.

Крім об’єктивних економічних, фінансових і політичних проблем, що впливають на нестабільність структури бюджету, коливання в питомих вагах окремих статей пов’язані і з проблемою взаємозв’язку бюджету з цільовими фондами. По-перше, постійно змінювався перелік цих фондів. По-друге, окремі фонди то включаються в бюджет, то вилучаються з нього. Так, у складі доходів бюджету цільові фонди в 1996 р. становили 31,6 %, в 2000 р. — 10,4 %, а в 2001 р. — тільки 2 %, у складі видатків у ці ж роки — відповідно 26; 8,7 і 1 %. Безперечно, подібні зміни впливали на реальну структуру доходів і видатків чистого бюджету (без цільових фондів). При цьому чим масштабніший фонд включався або виключався з бюджету, тим істотніше це впливало на питому вагу інших груп і статей доходів і видатків. Тому з метою достовірності в аналізі структурних змін у бюджеті України за роки незалежності і ринкової трансформації економіки, проаналізуємо структуру за основними групами і статтями чистого бюджету. За великим рахунком, це і правомірно, адже цільові фонди тому і є цільовими, що виділяються з загальних функцій держави, які фінансуються через бюджет.

Динаміка структурних змін за основними групами доходів чистого бюджету наведена на графіку (рис. 22). Як видно з графіка, динаміка структурних змін у доходах чистого бюджету України має чітко виражену тенденцію до підвищення ролі неподаткових доходів (до них для порівнянності включені також доходи від операцій з капіталом та офіційні трансферти), які починаючи з 2000 р. перевищують 1/4 всього обсягу доходів чистого бюджету. Навряд чи подібна тенденція може бути оцінена як позитивне явище. По-перше, вона є результатом економічної кризи — рівень виробленого ВВП (основного джерела податкових доходів) настільки низький, що не дає змоги забезпечити надходження достатніх доходів до бюджету. По-друге, це свідчення вкрай низької ефективності податкової системи і податкової служби. Не одержуючи необхідної суми податків, держава змушена буквально «підбирати» усе, що можна: у складі неподаткових доходів у 2000—2001 рр. були, наприклад, надходження від реалізації зайвого озброєння, військової і спеціальної техніки Збройних сил України (відповідно 1,2 і 1,3 %), адміністративні збори і платежі (по 1,8 %), штрафи і фінансові санкції (0,4 і 0,3 %), доходи від реалізації конфіскованого майна (0,3 і 0,2 %) і т. п. Усього перелік неподаткових доходів охоплює майже 40 їхніх видів.

Рис. 22. Динаміка структури формування доходів

чистого бюджету України

У структурі податкових доходів сьогодні головну роль відіграють прямі податки, що забезпечують більше 1/3 доходів бюджету. Питома вага непрямих податків, які спочатку переважали, забезпечуючи в 1992 р. майже половину доходів бюджету, в останні роки істотно знизилася — більше ніж у півтора рази. Структурна динаміка ролі прямих і непрямих податків у доходах чистого бюджету характеризується такими показниками (рис. 23). Зображені на діаграмі процеси у цілому відображають відносно стабільну картину. Зміни в питомих вагах і прямих, і непрямих податків є, але вони не настільки істотні, як це здається на перший погляд, виходячи з даних табл. 17, де наведені показники щодо бюджету з урахуванням цільових фондів. Так, наприклад, якщо в 1998 р. порівняно з 1996 р. частка прямих податків у загальному бюджеті зросла з 29,9 до 37,2 %, то в чистому бюджеті вона практично залишилася незмінною — відповідно 43,7 % і 43,9 %. Причиною таких розбіжностей стало різке скорочення питомої ваги цільових фондів — із 31,6 до 15,2 %. У цілому співвідношення між прямими і непрямими податками після 1994 р. досить стабільне, хоча у зв’язку зі зростанням ролі неподаткових надходжень питома вага і прямих, і непрямих податків поступово скорочується.

Рис. 23. Динаміка частки прямих і непрямих податків

у доходах бюджету України

У процесі структурного аналізу видатків бюджету зупинимося на ключових групах видатків — на економічну діяльність, на соціальний захист населення, на соціально-культурну сферу і на управління, використовуючи дані про їх питому вагу в чистому (без цільових фондів) бюджеті (рис. 24).

Рис. 24. Динаміка структури основних груп видатків

чистого бюджету України

З наведених у порівнянному обчисленні показників видно, що в динаміці структури видатків бюджету України спостерігаються досить чіткі тенденції. По-перше, це зниження частки видатків на економічну діяльність держави. Як уже підкреслювалось раніше, це закономірний результат трансформаційних процесів у сфері фінансів підприємств. І хоча крива змін трохи стрибкоподібна, усе ж тенденція має чітку спрямованість. По-друге, це стабільність соціальних видатків. Так, питома вага видатків на соціальну сферу трохи підвищилася після 1994 р. і стабілізувалася на позначці біля 30 %. Видатки на соціальний захист населення знизилися в 1994 р. порівняно з 1992 р., а потім стабілізувалися на рівні 13—15 %. По-третє, характерною рисою динаміки структури видатків бюджету є підвищення питомої ваги видатків, пов’язаних із реалізацією управлінської функції держави, які в 2001 р. досягли 15,6 % у видатках чистого бюджету, порівняно з 3,4 % у 1992 р. З одного боку, це досить об’єктивна і закономірна тенденція. Україна, почавши формувати свою державність, стала створювати і відповідний державний апарат, налагоджувати міжнародні відносини. Але, з іншого боку, на тлі економічної кризи, зниження реальних доходів і життєвого рівня переважної частини населення, це здається не зовсім виправданим — у 2001 р. сукупні видатки на управління перевищили видатки на соціальний захист.

З інших груп видатків необхідно виділити, насамперед, видатки на ліквідацію наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту постраждалого населення. Незважаючи на скасування з 1997 р. формування цільового фонду на зазначені цілі, видатки, що у даний час фінансуються за рахунок звичайних (нецільових) доходів бюджету, мають досить стабільний характер і становлять біля 4 % обсягу бюджету. Видатки на обслуговування державного боргу, навпаки, мають нестабільний характер, але це пояснюється значною мірою незалежними від бюджетної політики причинами — установленим графіком погашення заборгованості і виплати процентних доходів кредиторам держави.

Аналізуючи структуру бюджету України, не можна не зупинитися на такому унікальному явищі, як поділ бюджету на дві складові — загальний і спеціальний фонди. Загальний фонд відображає доходи і видатки самого бюджету, а спеціальний — насамперед позабюджетні кошти бюджетних установ, тобто в бюджет входять і доходи, зароблені бюджетними установами, і їх використання. Однозначно оцінити подібне явище досить складно. Адже, з одного боку, ці установи є державними, і всі їхні доходи і витрати належать до сфери державних фінансів. Щоправда, навіть в умовах адміністратив­но-командної системи існувало чітке розмежування їх цент-

ралізованої (бюджет) і децентралізованої (фінанси державних підприємств) складових. Крім того, доходи, зароблені бюджетними установами, формуються на основі використання державного майна. Проте, з іншого боку, ці доходи не стільки є додатковими коштами, скільки заміщають відсутні бюджетні асигнування (потреби бюджетних установ сьогодні фінансуються з бюджету на рівні 40—50 %).

Ситуація, коли держава не може в повному обсязі профінансувати свої установи і спонукає їх самостійно заробляти доходи, а потім, по суті, пред’являє свої права на ці доходи, включаючи їх у спеціальний фонд, є парадоксальною. І хоча кошти, що концентруються в спеціальному фонді, юридично належать бюджетним установам, вони потрапляють у розпорядження держави і полегшують процес виконання бюджету. У 2000 р. кошти спеціального фонду в доходах бюджету становили 20 %, а у видатках — 19 %, у 2001 р. — відповідно 23 і 24 %. Виконання за 2000 р. бюджету за доходами в цілому становило 114 %, у тому числі по загальному фонду — 105 % і по спеціальному — 178 %, а у 2001 р. відповідно — 102, 96 і 128 %. За видатками ці показники становили відповідно в 2000 р. 111, 104 і 168 %, а в 2001 р. — 103, 99 і 127 %. Таким чином, включивши в бюджет спеціальний фонд, держава одер­жала як певний резерв, так і засіб трохи прикрасити реальну ситуацію в бюджеті.